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專項(xiàng)債后階段全周期項(xiàng)目管理及常態(tài)化工作
2022-07-15 瀏覽次數(shù):666
2021年,全國新增發(fā)行地方政府專項(xiàng)債額度達(dá)到34350億元,從2021年新增專項(xiàng)債(扣除中小銀行資本金專項(xiàng)債后)分配情況來看,廣東最多,達(dá)到3667億元,山東、浙江分配規(guī)模超過2000億元,四川、河北、河南、安徽、湖北分配規(guī)模在1500-2000億元之間。而對比國內(nèi)各省2020、2021兩年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模,15個(gè)省市2021年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模同比增加,16個(gè)省市2021年新增專項(xiàng)債分配規(guī)模同比減少,這也反映了近年來各省專項(xiàng)債的發(fā)行和效果各不相同。2022年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模仍將處于高位,預(yù)計(jì)2022年新增專項(xiàng)債額度在3.3-3.4萬億元。
一、專項(xiàng)債作為政策工具已成常態(tài)化
筆者曾在2020年9月寫過《以吉林省為例探討2021年專項(xiàng)債發(fā)行情況》,文中介紹“根據(jù)2018年12月29日十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議,授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度,在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi),提前下達(dá)下一年度新增限額(包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額)。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日!睂m(xiàng)債提前批的授權(quán)會(huì)在今年年底到期,但并不意味著專項(xiàng)債本身會(huì)受到限制。筆者也在2021年11月寫過《地方政府專項(xiàng)債短期內(nèi)或?qū)捤?》,根?jù)筆者整理研究,“地方政府專項(xiàng)債發(fā)行額增幅基本保持與同時(shí)期GDP增幅成相悖的曲線,成為有效對沖經(jīng)濟(jì)下行的實(shí)際對沖財(cái)政政策工具,也成為政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。
因此,地方政府專項(xiàng)債作為一種政策投資工具,會(huì)長期性常態(tài)化存在。
二、專項(xiàng)債后階段嚴(yán)格監(jiān)管已成常態(tài)化
截至目前,根據(jù)2022年1月份專項(xiàng)債發(fā)行情況,地方政府專項(xiàng)債總額預(yù)計(jì)已達(dá)18萬余億規(guī)模。隨之而來的是對專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格監(jiān)管。何謂專項(xiàng)債的后階段?筆者以專項(xiàng)債發(fā)行成功后,專項(xiàng)債資金到賬的稱之為“專項(xiàng)債后階段”。從2020年開始,對專項(xiàng)債的穿透式監(jiān)管要求就不絕于耳,2021年更是加強(qiáng)了對專項(xiàng)債的審計(jì)工作,全國各地在專項(xiàng)債的資金使用上或多或少都存在問題,2021年12月21日,審計(jì)署網(wǎng)站公布了《財(cái)政部關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》,披露了2020年專項(xiàng)債發(fā)行和使用中存在的問題,財(cái)政部分析問題產(chǎn)生的原因,主要是主管部門和實(shí)施單位責(zé)任意識(shí)淡薄,項(xiàng)目前期工作不扎實(shí);財(cái)政部門對專項(xiàng)債券使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管較為薄弱,加之部分項(xiàng)目小、散,加大了管理難度。針對審計(jì)查出的問題,財(cái)政部召開專題會(huì)議部署整改工作,壓實(shí)有關(guān)地方的整改主體責(zé)任,除審計(jì)署查出的問題外,還一并將省級審計(jì)機(jī)關(guān)查出的專項(xiàng)債券問題納入整改范圍,逐一制定整改方案,一體推進(jìn)整改。深入分析問題原因,研究進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理措施,持續(xù)加強(qiáng)“借、用、管、還”全流程管理,促進(jìn)資金規(guī)范高效使用。除專項(xiàng)債穿透式監(jiān)測、違規(guī)使用專項(xiàng)債處理處罰機(jī)制等監(jiān)管層已提及的制度建設(shè)外,財(cái)政部還表示從2022年起,建立專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度。研究將專項(xiàng)債券限額分配與支出進(jìn)度掛鉤,發(fā)行超過一年仍未支出的,原則上要求省級財(cái)政部門調(diào)整用于其他項(xiàng)目?梢灶A(yù)見,2022年以后,專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格監(jiān)管將常態(tài)化。
三、專項(xiàng)債后階段工作重點(diǎn)探討
在財(cái)政部公布的關(guān)于專項(xiàng)債存在的問題中,筆者以為,導(dǎo)致專項(xiàng)債后階段存在問題的主要原因之一是“項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)”。隨著疫情的爆發(fā)和經(jīng)濟(jì)下行壓力的增加,需要大規(guī)模固定資產(chǎn)投資來對沖,但地方的項(xiàng)目儲(chǔ)備往往不足,造成很多項(xiàng)目匆匆上馬,項(xiàng)目的前期工作未做到“謀而后動(dòng)”,項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和持續(xù)性皆沒有得到充分評估與論證,導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)資金不足或閑置,項(xiàng)目運(yùn)營不善或并無償還能力,項(xiàng)目建設(shè)與區(qū)域或產(chǎn)業(yè)不匹配或同質(zhì)化低質(zhì)量發(fā)展,項(xiàng)目投資建設(shè)效能不顯著,未能發(fā)揮出投資拉動(dòng)的應(yīng)有作用。針對專項(xiàng)債后階段存在的既有部分問題,筆者結(jié)合項(xiàng)目的全生命周期考慮,嘗試探索幾點(diǎn)專項(xiàng)債后階段的項(xiàng)目管理方向,以更好的發(fā)揮專項(xiàng)債政策性工具的積極作用。
(一)重視實(shí)施全過程專項(xiàng)債績效評價(jià)結(jié)果
根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)),2022年及以后年度新增專項(xiàng)債都需要做好績效評價(jià)工作,對項(xiàng)目“實(shí)施的必要性、公益性、收益性、合規(guī)性、成熟度、資金來源和到位可行性、收入成本收益預(yù)測合理性、債券資金需求合理性、項(xiàng)目償債計(jì)劃可行性和償債風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、績效目標(biāo)合理性等內(nèi)容。項(xiàng)目單位同步設(shè)定績效目標(biāo),經(jīng)項(xiàng)目主管部門審核后,報(bào)同級財(cái)政部門審定,與專項(xiàng)債資金同步批復(fù)下達(dá)!币虼耍瑢m(xiàng)債后階段要重視績效評價(jià)在項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營各階段的評價(jià)結(jié)果反饋,及時(shí)對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整,一方面是避免績效目標(biāo)設(shè)置不合理,影響項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果,造成對區(qū)域及項(xiàng)目后續(xù)專項(xiàng)債配額的負(fù)面影響;另一方面是由于項(xiàng)目前期謀劃不充分,出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)意圖發(fā)生變化或者項(xiàng)目在建設(shè)階段出現(xiàn)資金短缺與閑置問題。地方財(cái)政部門會(huì)跟蹤專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,對嚴(yán)重偏離績效目標(biāo)的項(xiàng)目暫緩或停止撥款,督促及時(shí)整改,項(xiàng)目無法實(shí)施或存在嚴(yán)重問題的要及時(shí)追回專項(xiàng)債券資金并按程序調(diào)整用途。
(二)及時(shí)調(diào)整債券資金使用用途
如前所述,嚴(yán)重偏離績效目標(biāo)的或者前期謀劃不充分的項(xiàng)目需要進(jìn)行專項(xiàng)債用途調(diào)整,這也是專項(xiàng)債后階段的重要工作。筆者在對地方政府調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),由于前期工作不扎實(shí)或者由于項(xiàng)目發(fā)展所需的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化,一部分項(xiàng)目在專項(xiàng)債后階段或出現(xiàn)了建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化,或出現(xiàn)了項(xiàng)目自有資金匹配不足或資金支持不夠,或出現(xiàn)了項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的土地和規(guī)劃條件無法滿足項(xiàng)目建設(shè)要求,或出現(xiàn)了項(xiàng)目招商使用無法滿足運(yùn)營需求等內(nèi)外部問題,專項(xiàng)債資金使用無法達(dá)到預(yù)期效果。為規(guī)范和加強(qiáng)專項(xiàng)債券管理,提高專項(xiàng)債券資金使用績效,防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),2021年11月,財(cái)政部發(fā)布了《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》(財(cái)預(yù)〔2021〕110號(hào)),細(xì)化了和落實(shí)了項(xiàng)目用途調(diào)整的程序和規(guī)則。
1.將專項(xiàng)債券用途調(diào)整納入財(cái)政預(yù)算管理范疇,必須按照預(yù)算調(diào)整程序履行相應(yīng)的審批手續(xù)。省級財(cái)政部門原則上每年9月底前可集中組織實(shí)施1到2次項(xiàng)目調(diào)整工作,省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請,于10月底前按程序報(bào)省級政府批準(zhǔn)后,報(bào)財(cái)政部備案。省級政府批準(zhǔn)后,地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案按程序提請同級人大常委會(huì)審議,按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定,規(guī)范專項(xiàng)債券項(xiàng)目調(diào)整涉及的預(yù)算執(zhí)行管理。在全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺(tái),以及省級政府或財(cái)政部門門戶網(wǎng)站、發(fā)行登記托管機(jī)構(gòu)門戶網(wǎng)站等公開相關(guān)預(yù)算調(diào)整和項(xiàng)目調(diào)整信息。
2.以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外,須符合調(diào)整的條件和原則,嚴(yán)格履行規(guī)定程序,嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門,省級財(cái)政部門可適當(dāng)扣減下一年度新增專項(xiàng)債券額度,引導(dǎo)各地區(qū)、各部門提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備和安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。
(三)積極探索專項(xiàng)債后階段與PPP模式運(yùn)營結(jié)合的可行性
受于篇幅限制,關(guān)于專項(xiàng)債與PPP模式的討論將不再本文細(xì)述,筆者將在其他文章中詳細(xì)論證,不過針對專項(xiàng)債后階段的運(yùn)營期,PPP模式將極大為項(xiàng)目的運(yùn)營注入新的活力,兩者的結(jié)合具有一定的實(shí)操性和可行性。
四、小結(jié)

專項(xiàng)債成為政策性財(cái)政工具已成為一種常態(tài)化,而專項(xiàng)債后階段的嚴(yán)格管理更將在一定時(shí)期內(nèi)成為一種新常態(tài)。針對專項(xiàng)債后階段的特點(diǎn),筆者認(rèn)為,要結(jié)合財(cái)政部對國家審計(jì)署的整改意見,調(diào)整由于前期工作不扎實(shí)導(dǎo)致的種種問題,強(qiáng)化專項(xiàng)債績效評價(jià)的反饋?zhàn)饔茫皶r(shí)對出現(xiàn)問題的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)調(diào)整與止損,充分發(fā)揮投資效能作用是本質(zhì),達(dá)到績效目標(biāo)是目的,專項(xiàng)債資金對項(xiàng)目的支持僅是手段。專項(xiàng)債后階段管理已來,需要調(diào)整項(xiàng)目的資金在等著新的項(xiàng)目,也在等待符合區(qū)域與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量謀劃的項(xiàng)目,扎實(shí)做好前期工作,全面提升項(xiàng)目自身的成熟度,才能如預(yù)期般實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的建設(shè)目標(biāo)與價(jià)值。