近日，國(guó)家發(fā)展改革委等13部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），在招標(biāo)投標(biāo)業(yè)界引起強(qiáng)烈反響。
本文基于實(shí)務(wù)角度，從立法和司法兩個(gè)層面對(duì)《意見(jiàn)》的總體思路及主要內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要解讀，并對(duì)進(jìn)一步完善招標(biāo)投標(biāo)制度提出建議。
意見(jiàn)解讀 01意見(jiàn)的總體思路對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的亂象和頑疾，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法和司法兩個(gè)途徑進(jìn)行綜合治理。目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和加強(qiáng)廉政建設(shè)的大背景下，《意見(jiàn)》側(cè)重于嚴(yán)格司法、加強(qiáng)監(jiān)督，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以強(qiáng)化各方主體責(zé)任為抓手，系統(tǒng)梳理、診斷招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問(wèn)題，提出的治理舉措具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)意義。同時(shí)，《意見(jiàn)》由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭、13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布，彰顯了統(tǒng)一思想、全國(guó)一盤(pán)棋以及強(qiáng)化監(jiān)督部門部際協(xié)調(diào)機(jī)制的思路，對(duì)于解決招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管“九龍治水”、各自為政的歷史遺留問(wèn)題具有深遠(yuǎn)意義。02強(qiáng)化招標(biāo)人主體責(zé)任《意見(jiàn)》既重視保障招標(biāo)人法定權(quán)利，又強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)履行法定義務(wù)、承擔(dān)主體責(zé)任，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相匹配才是落實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任的應(yīng)有之義。招標(biāo)人的招標(biāo)自主權(quán)與主體責(zé)任應(yīng)當(dāng)貫穿于招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程。但在實(shí)踐中，招標(biāo)人往往過(guò)分看重評(píng)標(biāo)階段的決策權(quán)等招標(biāo)自主權(quán)，而輕視招標(biāo)前期的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇、采購(gòu)需求管理、招標(biāo)文件編制以及招標(biāo)后期的合同履行等主體責(zé)任。在保障招標(biāo)人法定權(quán)利方面，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人在選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、編制招標(biāo)文件、在統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系內(nèi)選擇電子交易系統(tǒng)和交易場(chǎng)所、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、委派代表參加評(píng)標(biāo)、確定中標(biāo)人、簽訂合同等方面依法享有的自主權(quán)，有利于解決實(shí)踐中公權(quán)力以及領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)招標(biāo)人自主權(quán)的現(xiàn)象，充分保障招標(biāo)人的合法權(quán)益。在強(qiáng)調(diào)招標(biāo)人法定義務(wù)方面，《意見(jiàn)》要求招標(biāo)人在前期加強(qiáng)需求管理，嚴(yán)格遵守強(qiáng)制招標(biāo)制度，優(yōu)化招標(biāo)方案，高質(zhì)量編制招標(biāo)文件，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求的正當(dāng)性與合理性，這有利于消除招標(biāo)活動(dòng)中的不合理限制和隱性壁壘；在評(píng)標(biāo)階段加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)人代表的管理以及評(píng)標(biāo)結(jié)果的審查，及時(shí)糾正偏差、答復(fù)異議；在后期加強(qiáng)采購(gòu)履約管理，防止“陰陽(yáng)合同”，嚴(yán)格驗(yàn)收，保證項(xiàng)目質(zhì)量。此外，《意見(jiàn)》還對(duì)招標(biāo)人內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理、招標(biāo)投標(biāo)檔案管理提出了具體要求，對(duì)招標(biāo)人具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。03有效規(guī)制串通投標(biāo)行為串通投標(biāo)行為屢禁不止，成為招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的頑疾，其主要原因在于懲戒的力度不強(qiáng)，威懾力不夠。值得注意的是， 《意見(jiàn)》首次提出，串通投標(biāo)行為“涉嫌犯罪的，及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)移送 。不得以行政約談、內(nèi)部處理等代替行政處罰，不得以行政處罰代替刑事處罰”；行政監(jiān)督部門“與公安機(jī)關(guān)建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)圍標(biāo)串標(biāo)等違法犯罪行為的打擊力度”。這意味著串通投標(biāo)行為當(dāng)事人除了接受行政處罰以及黨紀(jì)、政務(wù)處分外，更面臨著涉嫌犯罪、承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)投標(biāo)各方當(dāng)事人都值得高度關(guān)注。此外，在信息和數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展、國(guó)家加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，可通過(guò)信息平臺(tái)或數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)對(duì)“中標(biāo)率異常低”“關(guān)聯(lián)關(guān)系”“交叉任職”“人員混用”和“親屬關(guān)系”等進(jìn)行分析，預(yù)警輔助招標(biāo)和評(píng)標(biāo)工作，為認(rèn)定、查處串通投標(biāo)行為提供技術(shù)支持保障。04加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家管理評(píng)標(biāo)專家依據(jù)法律授權(quán)負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)工作，其操守和水平直接決定評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量。因此，加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家管理對(duì)于落實(shí)專家評(píng)審制度至關(guān)重要。評(píng)標(biāo)專家管理包括評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾砗驮u(píng)標(biāo)專家個(gè)人行為管理兩個(gè)方面。1.評(píng)標(biāo)專家?guī)鞈?yīng)當(dāng)界定為公共資源《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》確立了省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門建立綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)斓姆ǘ氊?zé)，2017年《招標(biāo)投標(biāo)法》通過(guò)修訂刪除了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有評(píng)標(biāo)專家?guī)斓姆ǘㄙY格要求，都體現(xiàn)了評(píng)標(biāo)專家?guī)旃操Y源的定位。《意見(jiàn)》在此基礎(chǔ)上要求強(qiáng)化評(píng)標(biāo)專家動(dòng)態(tài)管理，充分依托省級(jí)人民政府組建的綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)旌蛧?guó)務(wù)院有關(guān)部門組建的評(píng)標(biāo)專家?guī)欤⒔∪珜?duì)評(píng)標(biāo)專家的入庫(kù)審查、崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育、考核評(píng)價(jià)和廉潔教育等管理制度，嚴(yán)格規(guī)范評(píng)標(biāo)專家抽取工作。對(duì)此，相關(guān)政府監(jiān)管部門和評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾韱挝回?zé)無(wú)旁貸。2. 評(píng)標(biāo)專家個(gè)人行為管理主要體現(xiàn)在嚴(yán)肅評(píng)標(biāo)紀(jì)律和提高評(píng)審質(zhì)量方面實(shí)踐中，一些評(píng)標(biāo)專家不遵守評(píng)標(biāo)紀(jì)律，不履行廉潔、勤勉義務(wù)，不能公平、公正地進(jìn)行評(píng)審，隨意否決投標(biāo)、終止招標(biāo)等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)此，《意見(jiàn)》要求招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)管理，發(fā)現(xiàn)專家違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向行政監(jiān)督部門報(bào)告；行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)肅查處并進(jìn)行公示等。此舉對(duì)于規(guī)范評(píng)標(biāo)專家個(gè)人行為具有較強(qiáng)的針對(duì)性。05招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)能力提升與合規(guī)經(jīng)營(yíng)2017年，《招標(biāo)投標(biāo)法》通過(guò)修訂取消了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批，招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)也完全實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)定價(jià)，失去了原政府指導(dǎo)價(jià)的保護(hù)。新形勢(shì)下，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的出路在于在合規(guī)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升服務(wù)能力，以價(jià)值服務(wù)贏得客戶和市場(chǎng)。1. 提升專業(yè)能力《意見(jiàn)》提出，“加強(qiáng)招標(biāo)代理行業(yè)自律建設(shè)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)完善招標(biāo)代理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開(kāi)展招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)和從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)”，不但為招標(biāo)人選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供了參考，也為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提升專業(yè)能力指明了路徑。目前，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中招協(xié)）正在積極開(kāi)展招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)工作；原招標(biāo)師水平評(píng)價(jià)、職業(yè)資格取消后，中招協(xié)全面開(kāi)展了招標(biāo)采購(gòu)從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)工作且卓有成效，受到市場(chǎng)的積極響應(yīng)和一致好評(píng)。招投標(biāo)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)離不開(kāi)高素質(zhì)的從業(yè)人員素質(zhì)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視《意見(jiàn)》對(duì)機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)和從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)能力評(píng)價(jià)的要求，不斷苦練內(nèi)功，夯實(shí)基礎(chǔ)，勇于接受市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。2. 堅(jiān)持合規(guī)經(jīng)營(yíng)
《意見(jiàn)》也對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為提出了嚴(yán)格要求。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)既要維護(hù)招標(biāo)人的利益，又要堅(jiān)持依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。
《民法典》規(guī)定，代理人知道或者應(yīng)當(dāng)知道代理事項(xiàng)違法仍然實(shí)施代理行為，被代理人和代理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員對(duì)于招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家等提出的違法要求應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制，不得無(wú)原則附和，否則不能免責(zé)。此外，《意見(jiàn)》對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)履行保密義務(wù)、禁止通過(guò)收取高額的招標(biāo)文件等資料費(fèi)用及其他方面提出了具體要求。06進(jìn)一步加強(qiáng)招標(biāo)的公開(kāi)性充分公開(kāi)招標(biāo)信息是實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)、預(yù)防腐敗的前提。《意見(jiàn)》借鑒政府采購(gòu)信息公開(kāi)制度，提出鼓勵(lì)建立依法必須招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件公示或公開(kāi)制度，積極推進(jìn)評(píng)分情況向社會(huì)公開(kāi)、投標(biāo)文件被否決原因向投標(biāo)人公開(kāi)，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)合同訂立信息，并積極推進(jìn)合同履行及變更信息公開(kāi)。這意味著招標(biāo)信息公開(kāi)向全流程公開(kāi)推進(jìn)，監(jiān)督力度進(jìn)一步加大。招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家要注意招標(biāo)工作的合規(guī)性和專業(yè)性，積極響應(yīng)《意見(jiàn)》要求，充分公開(kāi)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)的招標(biāo)信息，主動(dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督。07 進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)督廣義的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督包括當(dāng)事人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。當(dāng)事人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督具有自發(fā)性 ，而司法監(jiān)督秉承不告不理的司法被動(dòng)性。相比較而言，行政監(jiān)督依法律授權(quán)，覆蓋招投標(biāo)全過(guò)程，具有時(shí)效性和主動(dòng)性。
《意見(jiàn)》提出， 要進(jìn)一步深化“放管服”改革 ，切實(shí)將監(jiān)管重心從事前審批核準(zhǔn)向事中事后全程監(jiān)管轉(zhuǎn)移；全面推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管；加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”；不斷探索完善智慧監(jiān)管手段等。此外，《意見(jiàn)》要求“提升監(jiān)管主動(dòng)性和覆蓋面”，即監(jiān)督部門不僅被動(dòng)接受投訴舉報(bào)，而且要主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查，并公開(kāi)行政處罰信息，健全信用體系。這些舉措如果能夠得到落實(shí)，必將顯著提升行政監(jiān)督的效能，更好地為招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。
