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PPP項目操作手冊(上)
2015-12-23 瀏覽次數(shù):44084

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫,常譯為“公共-私營-合作機制”,是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目,或是為提供某種公共物品和服務(wù),政府按照一定的程序和方式,與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ),明確雙方的權(quán)利和義務(wù),發(fā)揮雙方優(yōu)勢,形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式,提高質(zhì)量和供給效率,最終實現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作,為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系,以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ),以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機制,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式,形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制,因此,它不僅僅是單純的融資方式,也是一種機制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行,可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報,同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類,一是完全依靠使用者付費,二是政府支付服務(wù)費用,三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱,包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似,都是由“使用者付費”,但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

1、打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴,吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運營等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購,跨地域參與市場競爭,培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè),提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包,擴大市場規(guī)模。

2、落實費價政策。

將市政公用服務(wù)價格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標(biāo)準(zhǔn),完善價格調(diào)整機制,在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費和補貼,既保護消費者權(quán)益,又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應(yīng)通過競爭程序確定,并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格,應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位,價格不到位的,政府應(yīng)予以補貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分?jǐn)偤蛢r格標(biāo)準(zhǔn)。

3、規(guī)范運行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目,強化項目前期策劃和論證,做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴,按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則,由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC),具體負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1)、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求,加強前期策劃,可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證,確保項目的可行性和可操作性,以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2)、通過競爭機制選擇合作伙伴。

城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容,以及對合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布,確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式,綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素,擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3)、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議,協(xié)議主要應(yīng)包括:項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù),履約擔(dān)保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標(biāo)準(zhǔn);項目終止的條件、流程和終止補償;違約責(zé)任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4)、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司,由項目公司負(fù)責(zé)按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔(dān)債務(wù),自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán),并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

4、把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系,由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢,讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡,既要保障公共利益,提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率,又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損,實現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信,按照合同辦事,依據(jù)對風(fēng)險的控制力,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險,政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險,雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。

四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價,認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo),加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核,可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機制,禁止政府為項目擔(dān)保,防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目,應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償,投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償,嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

5、實行分類指導(dǎo),完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性,分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策,細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程,強化項目策劃,建立項目儲備庫,建立引資項目長效機制,根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件,重點推進條件成熟項目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。

6、試點先行,逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中,優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進,通過總結(jié)經(jīng)驗,逐步規(guī)范完善,為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

7、建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價,信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度,對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

來源:網(wǎng)絡(luò)