摘要：
普通建設(shè)工程承發(fā)包項(xiàng)目中，發(fā)包人通常也是項(xiàng)目建設(shè)單位，監(jiān)理受其委托對(duì)工程的施工質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度等履行監(jiān)督管理職責(zé)，但我們在實(shí)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)，許多PPP項(xiàng)目由于建設(shè)單位和工程發(fā)包人主體不一致，使得監(jiān)理角色內(nèi)涵發(fā)生變化，其行為給各方的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期帶來不確定性，有必要引起重視和防范。
一、一般建設(shè)工程承發(fā)包項(xiàng)目中的監(jiān)理地位及職責(zé)
根據(jù)《中華人民共和國建筑法》第三十條第一款規(guī)定：“國家推行建筑工程監(jiān)理制度；”第三十一條規(guī)定：“實(shí)行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理；” 第三十二條第一款規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的最高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督�！�《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（2019修正）》《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等法規(guī)和規(guī)范性文件則對(duì)監(jiān)理的職責(zé)進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。如《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T50319-2013）規(guī)定監(jiān)理職責(zé)包括工程質(zhì)量控制、造價(jià)控制、進(jìn)度控制、安全生產(chǎn)管理；工程變更、費(fèi)用索賠、設(shè)備采購監(jiān)管等。此外，根據(jù)監(jiān)理委托合同的約定，監(jiān)理還可以在勘察設(shè)計(jì)、保修等階段提供服務(wù)。
既然是委托關(guān)系，則監(jiān)理的行為對(duì)發(fā)包人產(chǎn)生約束力，司法實(shí)踐中，如果監(jiān)理在聯(lián)絡(luò)單、簽證、會(huì)議紀(jì)要等文件中作出不利于發(fā)包人的意思表示，容易導(dǎo)致發(fā)包人面臨被動(dòng)局面，同時(shí)，發(fā)包人也可以依據(jù)委托協(xié)議對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行約束管理，避免因其不當(dāng)行為造成損害。
二、PPP項(xiàng)目中監(jiān)理角色錯(cuò)位帶來各方認(rèn)知沖突
有相當(dāng)數(shù)量的PPP項(xiàng)目建設(shè)單位為PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)（部分參照企業(yè)投資管理類項(xiàng)目除外），而項(xiàng)目工程的發(fā)包人是中標(biāo)社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司，實(shí)施機(jī)構(gòu)從強(qiáng)化項(xiàng)目過程監(jiān)督考慮多自行通過公開招標(biāo)等程序選聘監(jiān)理，項(xiàng)目公司與監(jiān)理不建立委托關(guān)系，或者出于配合將監(jiān)理費(fèi)用納入項(xiàng)目總投資考慮而簽訂由項(xiàng)目公司代付監(jiān)理費(fèi)用的三方協(xié)議。
工程實(shí)務(wù)中，對(duì)于項(xiàng)目公司而言，只要形式上存在監(jiān)理的簽字等外觀特征，除非有其他相反證據(jù)，即代表監(jiān)理認(rèn)可施工單位提出的工程變更方案及費(fèi)用，加上前述PPP項(xiàng)目中監(jiān)理由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托的背景，則項(xiàng)目公司會(huì)認(rèn)為實(shí)施機(jī)構(gòu)也認(rèn)可該工程變更方案及費(fèi)用，從而批準(zhǔn)工程變更費(fèi)用等相關(guān)文件，但是，當(dāng)項(xiàng)目公司將其認(rèn)可后的工程變更費(fèi)用（往往體現(xiàn)為工程結(jié)算價(jià)）提交實(shí)施機(jī)構(gòu)后，后者可能會(huì)以超過項(xiàng)目總投資等為由拒絕確認(rèn)增加部分費(fèi)用。
這就是PPP項(xiàng)目中監(jiān)理身份錯(cuò)位導(dǎo)致的各方認(rèn)知沖突：
（一）監(jiān)理單位由實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)，實(shí)際上并不對(duì)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，且在項(xiàng)目中易和施工單位發(fā)生協(xié)同行為；
（二）從施工單位、設(shè)計(jì)單位、實(shí)際施工人等角度，監(jiān)理行為的法律效果仍然指向項(xiàng)目公司；
（三）項(xiàng)目公司主觀上認(rèn)為監(jiān)理是代表政府方審核工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)，只要監(jiān)理簽認(rèn)則意味著政府方認(rèn)可，故容易疏于對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格管理；
（四）實(shí)施機(jī)構(gòu)卻并不認(rèn)為應(yīng)當(dāng)然承擔(dān)監(jiān)理行為的法律后果，因?yàn)镻PP項(xiàng)目協(xié)議已約定投資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，監(jiān)理只是實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管項(xiàng)目的一種手段，不意味著項(xiàng)目超支等不利風(fēng)險(xiǎn)的必然傳遞。
三、思考與建議
PPP項(xiàng)目中監(jiān)理角色錯(cuò)位除對(duì)項(xiàng)目公司造成負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)外，也將對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)造成風(fēng)險(xiǎn)，按照國家法律規(guī)定，委托關(guān)系中受托人的行為后果由委托人承擔(dān)，實(shí)施機(jī)構(gòu)只享有監(jiān)督權(quán)利不承擔(dān)監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期可能不被法律支持。
《中華人民共和國民法典》第七百九十六條的規(guī)定：“建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)與監(jiān)理人采用書面形式訂立委托監(jiān)理合同。發(fā)包人與監(jiān)理人的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依照本編委托合同以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定�！�《中華人民共和國建筑法》第三十一條規(guī)定：“實(shí)行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理”，兩部法律適用于PPP類項(xiàng)目監(jiān)理的實(shí)踐中出現(xiàn)了沖突，因此，我們認(rèn)為可以考慮在新PPP項(xiàng)目中采取項(xiàng)目公司（發(fā)包人）聘請(qǐng)工程監(jiān)理、實(shí)施機(jī)構(gòu)（建設(shè)單位）聘請(qǐng)全過程咨詢機(jī)構(gòu)等分層委托方式，實(shí)現(xiàn)不同主體管理項(xiàng)目與法務(wù)合規(guī)的程序閉環(huán)；如項(xiàng)目出于成本控制等考慮繼續(xù)采取現(xiàn)有監(jiān)理模式的，實(shí)施機(jī)構(gòu)有必要優(yōu)化法律文件以避免風(fēng)險(xiǎn)穿透；各方有必要對(duì)存量項(xiàng)目中涉及監(jiān)理模塊部分內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，這在PPP項(xiàng)目糾紛日趨增加的現(xiàn)實(shí)背景下具有重要意義。
