導(dǎo)語
11月8日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》(國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)),就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出重要指導(dǎo)意見。
據(jù)了解,該文件是自2014年P(guān)PP模式實(shí)施以來,政策層面上力度最大的一次調(diào)整,關(guān)系10多萬億PPP項(xiàng)目,對(duì)中國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式影響深遠(yuǎn)。PPP模式新機(jī)制的“新”主要體現(xiàn)在回報(bào)機(jī)制、適用具體模式、重點(diǎn)領(lǐng)域、管理部門等多個(gè)層面。
在嚴(yán)防新增政府隱形債務(wù)的大背景下,未來適用PPP項(xiàng)目將會(huì)大幅減少,PPP模式不太可能回到前幾年的火熱,最有可能的結(jié)果是逐漸轉(zhuǎn)入小規(guī)模長(zhǎng)期持續(xù)。不過,特許經(jīng)營(yíng)與REITs相得益彰,有望打通新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目與存量資產(chǎn)盤活的壁壘。
PPP模式重啟
據(jù)悉,今年年初開始,PPP模式進(jìn)入“停擺”狀態(tài),財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)暫停入庫(kù),一些地方政府在整改以往實(shí)施的PPP項(xiàng)目。2023上半年不僅沒有任何新增的PPP項(xiàng)目,老項(xiàng)目也基本宣布暫停,而截至目前,財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站項(xiàng)目庫(kù)仍處于“系統(tǒng)維護(hù)中”。本輪PPP項(xiàng)目的暫停和整改,也被業(yè)界稱為“休克療法”。
6月26日,審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》提到,通過抽查18個(gè)省市本級(jí)及187個(gè)地區(qū)的408個(gè)PPP項(xiàng)目,計(jì)劃總投資1.53萬億元,發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目存在入庫(kù)環(huán)節(jié)審理不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不誠(chéng)信、建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)、項(xiàng)目損失浪費(fèi)等問題。
一是入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)。11個(gè)地區(qū)的19個(gè)項(xiàng)目是由中介機(jī)構(gòu)通過夸大預(yù)期收入、調(diào)減財(cái)政支出責(zé)任等方式虛假包裝后得以入庫(kù),其中14個(gè)項(xiàng)目存在政府部門虛構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。
二是履約環(huán)節(jié)不盡誠(chéng)信。11個(gè)地區(qū)的14個(gè)項(xiàng)目以承諾辦理用地手續(xù)引入社會(huì)資本,但由于占用基本農(nóng)田無法獲得用地許可等,導(dǎo)致項(xiàng)目因土地未落實(shí)而停工停建或進(jìn)度緩慢。
三是建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)。一方面,6個(gè)地區(qū)將新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市運(yùn)營(yíng)等職能,與具體項(xiàng)目“整體打包”交由社會(huì)資本方實(shí)施,因遠(yuǎn)超社會(huì)資本方能力,大多半途而廢。另一方面,10個(gè)地區(qū)在15個(gè)項(xiàng)目中違規(guī)約定由政府方或當(dāng)?shù)貒?guó)企負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),不當(dāng)承擔(dān)了應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。部分項(xiàng)目形成損失浪費(fèi)。至2022年6月底,有151個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、停工甚至爛尾等,造成國(guó)有資產(chǎn)損失17.22億元;10個(gè)地區(qū)違規(guī)建設(shè)10個(gè)會(huì)議場(chǎng)館或景觀工程等,涉及計(jì)劃投資75.66億元。
11月8日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》(國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)),就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出重要指導(dǎo)意見。
這是去年11月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2022〕119號(hào))以來,國(guó)家部委層面再一次對(duì)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式出臺(tái)規(guī)范運(yùn)作文件。在PPP模式出現(xiàn)諸多問題而停滯的背景下,該文件被業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是國(guó)家重啟PPP的信號(hào)。
新機(jī)制,新在哪里?
PPP的本質(zhì)是通過政府和社會(huì)資本合作,采取合理的投資回報(bào)方式,為社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。PPP模式新機(jī)制主要體現(xiàn)在回報(bào)機(jī)制、適用具體模式、重點(diǎn)領(lǐng)域、管理部門等多個(gè)層面。
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明確職責(zé)分工
新機(jī)制務(wù)實(shí)解決了以往十年間PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中政府管理部門“不會(huì)管項(xiàng)目了”的困惑,明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理職責(zé)分工,確立國(guó)家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作,要求地方各級(jí)政府負(fù)起主體責(zé)任、地方各級(jí)發(fā)展改革部門發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用、各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度,同時(shí)重構(gòu)了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期的管理流程。
圖片來源:中咨研究
2. 使用者付費(fèi),全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式
政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域,全部限定在有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目,自身沒有經(jīng)營(yíng)性收益、投資回報(bào)依靠可用性付費(fèi)的公共項(xiàng)目(如市政道路、黑臭水體治理項(xiàng)目)已不再適合采用PPP模式。
投資回報(bào)來源有時(shí)還需要穿透分析,涵蓋由政府向用戶統(tǒng)一收取后,再向特許經(jīng)營(yíng)者支付的費(fèi)用。例如,很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項(xiàng)目,形式上是政府付費(fèi),穿透以后為政府代收費(fèi),項(xiàng)目全部或部分收益來自于使用者付費(fèi)。
以往的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi),實(shí)踐中政府付費(fèi)占了較大比例,有些項(xiàng)目雖名為可行性缺口補(bǔ)助,但本質(zhì)也是政府付費(fèi),造成了政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新機(jī)制嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)-移交(BT)方式變相舉債。
新機(jī)制明確,政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下,按照一視同仁的原則,在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持;政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。
這樣做可以直接減少地方政府不顧財(cái)力亂上政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù),也可以減小社會(huì)資本特別是央國(guó)企工程公司“投資是假,承包是真”、更想拿項(xiàng)目而不太關(guān)心地方政府財(cái)力和可持續(xù)性等問題。另外,還可以減輕金融機(jī)構(gòu)過度依賴央國(guó)企和政府信用。
3. 優(yōu)先支持民企
新機(jī)制提出,優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。要堅(jiān)持初衷、回歸本源,最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目,制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》并動(dòng)態(tài)調(diào)整。
具體來看,市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的PPP項(xiàng)目(垃圾固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電,公共停車場(chǎng),農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用,旅游農(nóng)業(yè)等)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股;
關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目(污水處理,城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣,城際鐵路,智慧城市,數(shù)據(jù)中心等),民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低35%;
少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目(投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路,城市地鐵、輕軌和市域鐵路,民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目,油氣管網(wǎng)主干線或支線等),應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。
圖片來源:財(cái)科智庫(kù)
對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目,可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與,同時(shí)也可以避免出現(xiàn)過去民營(yíng)企業(yè)片面追求熱點(diǎn)、盲目擴(kuò)大投資等現(xiàn)象,引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)聚焦實(shí)業(yè)、做精主業(yè)。
4. 嚴(yán)格審核特許經(jīng)營(yíng)方案
新機(jī)制要求,嚴(yán)格審核特許經(jīng)營(yíng)方案。其中,特許經(jīng)營(yíng)方案編制工作由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭,可參考《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)文)等文件要求進(jìn)行編制。
特許經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)通過項(xiàng)目需求分析,合理確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模,明確項(xiàng)目產(chǎn)出(服務(wù))方案,可從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出(服務(wù)) 效果、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性進(jìn)行專題論證,為特許經(jīng)營(yíng)操作實(shí)施提供依據(jù)。特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作可參考政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求,由發(fā)展改革等部門對(duì)項(xiàng)目履行審核手續(xù),必要時(shí)可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估。
在特許經(jīng)營(yíng)方案被批準(zhǔn)之后,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者,并簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,明確雙方責(zé)權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格履行投資管理手續(xù),對(duì)于政府采用資本金注入的項(xiàng)目,應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù);對(duì)于由社會(huì)資本方投資的項(xiàng)目,應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定,履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。
新機(jī)制,會(huì)帶來哪些影響?
按照現(xiàn)有的政策,很多地區(qū)的財(cái)務(wù)承受能力已經(jīng)逼近紅線,在防范隱性債務(wù)的大背景下,不大可能調(diào)整財(cái)承空間,加之目前使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目少,而且可以采用地方政府專項(xiàng)債券等其他方式去做,不一定采用PPP模式,這也就意味著未來適用PPP項(xiàng)目將大幅減少,PPP模式也不太可能回到前幾年的火熱,未來最有可能的結(jié)果是逐漸轉(zhuǎn)入小規(guī)模長(zhǎng)期持續(xù)。
基建融資需要的是資金能力、協(xié)調(diào)能力、施工能力和合規(guī)性判斷能力,而投融資和協(xié)調(diào)能力是橫在民營(yíng)企業(yè)面前的鴻溝,中短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模補(bǔ)短板。而且民企過去幾年投資PPP失敗較多,興趣和信心降低,融資難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對(duì)民企各方面的擔(dān)心以及害怕自己擔(dān)責(zé)等原因仍偏好央企。應(yīng)該也不會(huì)像2014年起推廣PPP的早期幾年那樣蜂擁而上。
新機(jī)制明確提出,積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)。在我國(guó)目前上市的基礎(chǔ)設(shè)施REITs中,特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)主要集中在高速公路、污水處理等領(lǐng)域,其特許經(jīng)營(yíng)期限均不超過30年。
新機(jī)制還提出,特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過40年,不僅提升了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)估值,也為REITs提供了更多符合發(fā)行條件的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn);同時(shí),基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為權(quán)益性融資,要求資產(chǎn)所屬的項(xiàng)目公司100%股權(quán)通過資產(chǎn)支持證券,完全轉(zhuǎn)讓給公募基金,并在滬深證券交易所公開募集資金,為特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)資本退出提供了絕佳通道。
新機(jī)制還支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式,鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)。這項(xiàng)規(guī)定為眾多文旅基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行REITs提供嶄新的思路,通過合理構(gòu)建和實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)方案,能夠有效破解當(dāng)前景區(qū)門票收入“收支兩條線”的難題。
但新機(jī)制之下,原來項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目如何進(jìn)行下一步,仍是市場(chǎng)人士的關(guān)注點(diǎn)。根據(jù)官方數(shù)據(jù),目前累計(jì)開工建設(shè)PPP項(xiàng)目超5000個(gè),投資額超8萬億元。
對(duì)此,文件表示穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。把握好工作力度、節(jié)奏,2023年2月PPP項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目,以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目,均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行,不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))。