眾所周知，加強地方政府性債務管理、剝離融資平臺公司政府融資職能的43號文點燃了地方政府推廣PPP的熱情。在一定程度上，引入社會資本確實可以緩解地方政府財政壓力、減輕地方債務風險，并提升公共服務的效率和質(zhì)量。但實際上，政府作為PPP項目的主要參與主體，在項目全生命周期中仍扮演著舉足輕重的角色。
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1. 政府在PPP項目中扮演著什么樣的角色？
在PPP項目中，政府身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是法律政策支持者、頂層設(shè)計者、標準制定者、審核批準者、監(jiān)督管理者，也是項目的參與方，扮演多種角色，既負責PPP項目頂層的制度建設(shè)、標準制定、風險把控、績效評價，也需要參與項目的運作實施，對PPP項目的成敗有著決定性的作用。
2. 誰才是合格的政府方代表？
2014 年，財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）第十條對PPP模式中政府方進行了清晰的界定：“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。
3. 國有企業(yè)和融資平臺能否作為PPP項目實施機構(gòu)？
近期，二十部門聯(lián)合出臺的第三批示范項目評審標準明確規(guī)定國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，由于參與主體不合格，不再列為備選項目。表明國有企業(yè)和融資平臺公司作為PPP項目實施機構(gòu)不可行。
首先，從法律法規(guī)的視角上，國有企業(yè)和融資平臺（在要求剝離的背景下）屬于企業(yè)法人，不是政府職能部門或事業(yè)單位，明顯不符合財政部規(guī)定。
其次，從實際操作的角度上，國有企業(yè)和融資平臺常作為項目業(yè)主單位，承擔項目建設(shè)前期工作，代替政府墊付經(jīng)費，若再作為PPP項目的實施機構(gòu)，不利于項目的監(jiān)管和績效評價。
4. 在PPP項目中，存在哪些財政支出責任？
在PPP項目中，全生命周期過程的財政支出責任主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
股權(quán)投資是政府和社會資本共同組建項目公司時，根據(jù)項目資本金和政府股權(quán)占比計算出的政府應承擔的資本金支出。
運營補貼是在政府付費和可行性缺口補助模式下，需要政府承擔的部分運營支出。
風險承擔是在PPP項目實施過程中需要政府承擔風險帶來的財政或有支出。
配套投入是根據(jù)項目實施方案確定的需要政府提供的項目配套工程等其他投入。
5. PPP項目中政府股權(quán)投資比例多少為宜？
如果PPP項目未設(shè)立項目公司，或由社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。
在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府需要承擔一定的股權(quán)投資支出責任�，F(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。
而且各個項目的最低資本金一般在20%-25%之間，其余均依靠外部融資解決，一般以銀行信貸為主。資本金比例：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務院批準的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當降低。
這意味著在項目的總投資額當中，政府的出資比例一般低于12.5%（50%*25%），很多時候政府的出資比例僅為5%-10%。
在實際操作中，股權(quán)投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定，股權(quán)投資支出=項目資本金*政府占項目公司股權(quán)比例。出資形式較為靈活，可直接以貨幣形式，或者土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，但是后者應依法進行評估，合理確定價值。
6. PPP項目中政府的運營補貼如何計算？
運營補貼是在政府付費和可行性缺口補助模式下實施的項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。應根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。
（1）政府付費模式
在此模式下的項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任，包括社會資本方承擔的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。計算方法如下所示：
（2）可行性缺口補助模式
對于可行性缺口補助模式的項目，每年的使用者付費可彌補部分支出，政府承擔部分直接付費責任，因此在計算運營補貼時應在上述政府付費模式計算的當年運營補貼支出的基礎(chǔ)上扣除每年使用者付費的數(shù)額。
注：n代表折現(xiàn)年數(shù)，財政提供運營補貼的年數(shù)。年度折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定，合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，結(jié)合風險等因素確定，并且在計算運營補貼支出數(shù)額時，應當充分考慮定價和調(diào)價機制的影響。
7. PPP項目中政府的風險承擔計算方法有哪些？
在PPP項目的實施過程中，不可避免地存在一定的風險，需要在政府和社會資本之間進行合理的分配。通常政府需要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。在對政府風險承擔支出進行量化時，應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的責任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。
（1）比例法
在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。
（2）情景分析法
在各類風險支出數(shù)額可以進行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。計算公式為：
（3）概率法
在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。
8. PPP項目中政府需提供哪些配套投入？
配套投入是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。
配套投入支出應依據(jù)項目實施方案合理確定，配套支出數(shù)額等于政府擬提供的其他投入總成本扣除社會資本方支付的費用差額。
9. PPP項目中的財政支出有哪些保障機制？
無論是政府付費、可行性缺口補助還是使用者付費的PPP項目，在實施過程中都不可避免地產(chǎn)生財政支出，因此，為促進PPP項目有序推進，保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險，必須進行全面而嚴格的財政承受能力論證。
2015年財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確設(shè)置了財政支出的紅線，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定實際比例，并報財政部備案，同時對外公布。其中未來年度一般公共預算支出的數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均數(shù)和平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。通過財政承受能力論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，可列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。
10.PPP項目在進行財政承受能力論證時的注意事項有哪些？
小貼士1 ：測算的對象是每一年度全部PPP項目的財政支出總和，而不是簡單測算單個項目當年的財政支出
在進行給定PPP項目財政承受能力論證時，首先必須明確不是簡單測算單個PPP項目的財政承受能力，而是迄今為止，本級財政中已實施的所有PPP項目的全生命周期的財政支出，所以測算時務必全面，第一要考慮范圍，包括已實施的所有PPP項目，第二要考慮時間，項目實施全生命周期的每一年度。
小貼士2 ：10%占比的基數(shù)是一般公共預算支出，而不是年度預算
占比的基數(shù)也是一個容易忽視的問題，很多人會理所應當?shù)卣J為是年度預算，涵蓋范圍比較廣，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。但實際上是一般公共預算支出。根據(jù)《中國人民共和國預算法》第六條的規(guī)定：“一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維護國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預算�！钡谄邨l規(guī)定“地方各級一般公共預算包括本級各部門(含直屬單位)的預算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預算。地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出，對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”考慮到PPP項目多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務建設(shè)等民生類項目，屬于一般公共預算支出的范疇。
小貼士3 ：財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排是在中期財政規(guī)劃時，而不是年度預算
目前，我國年度預算采用的是日歷年度制，財政年度的起止期與年歷始末相同，即公歷1月1日起至12月31日止，故應在上一年度末著手下一年度預算的編制。
為深化財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預算管理和控制，我國現(xiàn)在實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性�？紤]到PPP項目周期長，存在一定的風險，在中期財政規(guī)劃時納入預算統(tǒng)籌安排，并根據(jù)實際情況，滾動調(diào)整，不失為一個明智的選擇。
