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地方政府參與PPP的十個關(guān)鍵問題
2016-07-21 瀏覽次數(shù):1434

眾所周知,加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、剝離融資平臺公司政府融資職能的43號文點(diǎn)燃了地方政府推廣PPP的熱情。在一定程度上,引入社會資本確實(shí)可以緩解地方政府財政壓力、減輕地方債務(wù)風(fēng)險,并提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但實(shí)際上,政府作為PPP項(xiàng)目的主要參與主體,在項(xiàng)目全生命周期中仍扮演著舉足輕重的角色。

1. 政府在PPP項(xiàng)目中扮演著什么樣的角色?

在PPP項(xiàng)目中,政府身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重身份,既是法律政策支持者、頂層設(shè)計者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、審核批準(zhǔn)者、監(jiān)督管理者,也是項(xiàng)目的參與方,扮演多種角色,既負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目頂層的制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險把控、績效評價,也需要參與項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施,對PPP項(xiàng)目的成敗有著決定性的作用。


2. 誰才是合格的政府方代表?

2014 年,財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)第十條對PPP模式中政府方進(jìn)行了清晰的界定:“縣級(含)以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制,主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作,實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。


3. 國有企業(yè)和融資平臺能否作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)?

近期,二十部門聯(lián)合出臺的第三批示范項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的,由于參與主體不合格,不再列為備選項(xiàng)目。表明國有企業(yè)和融資平臺公司作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不可行。

首先,從法律法規(guī)的視角上,國有企業(yè)和融資平臺(在要求剝離的背景下)屬于企業(yè)法人,不是政府職能部門或事業(yè)單位,明顯不符合財政部規(guī)定。

其次,從實(shí)際操作的角度上,國有企業(yè)和融資平臺常作為項(xiàng)目業(yè)主單位,承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)前期工作,代替政府墊付經(jīng)費(fèi),若再作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu),不利于項(xiàng)目的監(jiān)管和績效評價。


4. 在PPP項(xiàng)目中,存在哪些財政支出責(zé)任?

在PPP項(xiàng)目中,全生命周期過程的財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

股權(quán)投資是政府和社會資本共同組建項(xiàng)目公司時,根據(jù)項(xiàng)目資本金和政府股權(quán)占比計算出的政府應(yīng)承擔(dān)的資本金支出。

運(yùn)營補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下,需要政府承擔(dān)的部分運(yùn)營支出。

風(fēng)險承擔(dān)是在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中需要政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出。

配套投入是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定的需要政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入。


5. PPP項(xiàng)目中政府股權(quán)投資比例多少為宜?

如果PPP項(xiàng)目未設(shè)立項(xiàng)目公司,或由社會資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司,政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

在政府和社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下,政府需要承擔(dān)一定的股權(quán)投資支出責(zé)任,F(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

而且各個項(xiàng)目的最低資本金一般在20%-25%之間,其余均依靠外部融資解決,一般以銀行信貸為主。資本金比例:城市軌道交通項(xiàng)目為20%,港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項(xiàng)目為25%,鐵路、公路項(xiàng)目為20%,保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%,城市地下綜合管廊、城市停車場項(xiàng)目,以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目,可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

這意味著在項(xiàng)目的總投資額當(dāng)中,政府的出資比例一般低于12.5%(50%*25%),很多時候政府的出資比例僅為5%-10%。

在實(shí)際操作中,股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定,股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金*政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。出資形式較為靈活,可直接以貨幣形式,或者土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入,但是后者應(yīng)依法進(jìn)行評估,合理確定價值。


6. PPP項(xiàng)目中政府的運(yùn)營補(bǔ)貼如何計算?

運(yùn)營補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下實(shí)施的項(xiàng)目運(yùn)營期間,政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定,并按照不同付費(fèi)模式分別測算。

(1)政府付費(fèi)模式

在此模式下的項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間,政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任,包括社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營成本和合理利潤。計算方法如下所示:

(2)可行性缺口補(bǔ)助模式

對于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目,每年的使用者付費(fèi)可彌補(bǔ)部分支出,政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任,因此在計算運(yùn)營補(bǔ)貼時應(yīng)在上述政府付費(fèi)模式計算的當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出的基礎(chǔ)上扣除每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

注:n代表折現(xiàn)年數(shù),財政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。年度折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定,合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn),結(jié)合風(fēng)險等因素確定,并且在計算運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額時,應(yīng)當(dāng)充分考慮定價和調(diào)價機(jī)制的影響。


7. PPP項(xiàng)目中政府的風(fēng)險承擔(dān)計算方法有哪些?

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中,不可避免地存在一定的風(fēng)險,需要在政府和社會資本之間進(jìn)行合理的分配。通常政府需要承擔(dān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況,會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。在對政府風(fēng)險承擔(dān)支出進(jìn)行量化時,應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的責(zé)任支出,可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。

(1)比例法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下,可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險承擔(dān)支出。

(2)情景分析法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下,可針對影響風(fēng)險的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè),測算各類風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。計算公式為:

(3)概率法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下,可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量,根據(jù)概率分布函數(shù),計算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。


8. PPP項(xiàng)目中政府需提供哪些配套投入?

配套投入是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任,通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。

配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定,配套支出數(shù)額等于政府?dāng)M提供的其他投入總成本扣除社會資本方支付的費(fèi)用差額。

 

9. PPP項(xiàng)目中的財政支出有哪些保障機(jī)制?

無論是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助還是使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,在實(shí)施過程中都不可避免地產(chǎn)生財政支出,因此,為促進(jìn)PPP項(xiàng)目有序推進(jìn),保障政府切實(shí)履行合同義務(wù),有效防范和控制財政風(fēng)險,必須進(jìn)行全面而嚴(yán)格的財政承受能力論證。

2015年財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》明確設(shè)置了財政支出的紅線,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況,因地制宜確定實(shí)際比例,并報財政部備案,同時對外公布。其中未來年度一般公共預(yù)算支出的數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均數(shù)和平均增長率計算,并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過財政承受能力論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目,可列入PPP項(xiàng)目目錄,并在編制中期財政規(guī)劃時,將項(xiàng)目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。


10.PPP項(xiàng)目在進(jìn)行財政承受能力論證時的注意事項(xiàng)有哪些?

小貼士1 :測算的對象是每一年度全部PPP項(xiàng)目的財政支出總和,而不是簡單測算單個項(xiàng)目當(dāng)年的財政支出

在進(jìn)行給定PPP項(xiàng)目財政承受能力論證時,首先必須明確不是簡單測算單個PPP項(xiàng)目的財政承受能力,而是迄今為止,本級財政中已實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目的全生命周期的財政支出,所以測算時務(wù)必全面,第一要考慮范圍,包括已實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目,第二要考慮時間,項(xiàng)目實(shí)施全生命周期的每一年度。

小貼士2 :10%占比的基數(shù)是一般公共預(yù)算支出,而不是年度預(yù)算

占比的基數(shù)也是一個容易忽視的問題,很多人會理所應(yīng)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為是年度預(yù)算,涵蓋范圍比較廣,包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。但實(shí)際上是一般公共預(yù)算支出。根據(jù)《中國人民共和國預(yù)算法》第六條的規(guī)定:“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入,安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維護(hù)國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算!钡谄邨l規(guī)定“地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門(含直屬單位)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預(yù)算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出,對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付!笨紤]到PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等民生類項(xiàng)目,屬于一般公共預(yù)算支出的范疇。

小貼士3 :財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排是在中期財政規(guī)劃時,而不是年度預(yù)算

目前,我國年度預(yù)算采用的是日歷年度制,財政年度的起止期與年歷始末相同,即公歷1月1日起至12月31日止,故應(yīng)在上一年度末著手下一年度預(yù)算的編制。

為深化財稅體制改革,加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制,我國現(xiàn)在實(shí)行中期財政規(guī)劃管理,由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃,對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測,對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目,研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法,通過逐年更新滾動管理,強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性?紤]到PPP項(xiàng)目周期長,存在一定的風(fēng)險,在中期財政規(guī)劃時納入預(yù)算統(tǒng)籌安排,并根據(jù)實(shí)際情況,滾動調(diào)整,不失為一個明智的選擇。