2016年5月16日,在亞洲開發(fā)銀行協(xié)助下,組織了國內(nèi)專家論證會,針對特許經(jīng)營概念、調(diào)整范圍、管理體制、項(xiàng)目識別,以及物有所值評估、財政可承受能力論證、項(xiàng)目可行性研究三者的定位、適用條件、評估內(nèi)容、程序銜接等進(jìn)行了重點(diǎn)研討。
一個領(lǐng)域只立一部法,應(yīng)統(tǒng)一由特許經(jīng)營立法解決PPP領(lǐng)域相關(guān)問題。
(一)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資領(lǐng)域,特許經(jīng)營和PPP的本質(zhì)是同一個概念,探討的是同一個問題。針對同類事物進(jìn)行管轄的法律應(yīng)當(dāng)一致,不應(yīng)根據(jù)主管部門不同、收入來源渠道不同、適用法規(guī)不同而區(qū)分成不同的法律關(guān)系。
(二)對特許經(jīng)營和PPP分別立法,將造成概念混淆、適用混淆,使法律和部門之間協(xié)調(diào)困難,造成市場無所適從,并將引發(fā)實(shí)施和監(jiān)管等諸多問題。
(三)建議立法從整體行業(yè)適用的角度通盤考慮,從特許經(jīng)營準(zhǔn)入和公共服務(wù)提供的角度展開,以服務(wù)公共價值、維護(hù)公共利益為主旨,形成完整的制度框架體系。
(四)特許經(jīng)營立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革方向,從根本上有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化投融資體制改革和創(chuàng)新公共服務(wù)供給。
(五)對特許經(jīng)營等PPP實(shí)行統(tǒng)一立法,向市場傳遞清晰信號,避免制度沖突和社會認(rèn)識混亂。
立法應(yīng)對特許經(jīng)營采用寬泛定義。
(一)國際上對PPP沒有統(tǒng)一定義,但對其基本特征或核心要素有一定共識,建議立法中應(yīng)對特許經(jīng)營概念進(jìn)行統(tǒng)一,并使其能夠涵蓋PPP基本形式。
(二)特許經(jīng)營的概念中,可考慮引入“合格投資人”的概念。合格投資人指戰(zhàn)略投資人或行業(yè)投資者,而非單純的財務(wù)投資者或完全跨界的投資人,應(yīng)該具備相應(yīng)的融資能力、技術(shù)能力、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)實(shí)力等。
特許經(jīng)營的適用范圍可采用正面清單或負(fù)面清單的方式進(jìn)行界定
(一)特許經(jīng)營項(xiàng)目包括經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目,涉及公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品,屬于公權(quán)和私權(quán)的復(fù)合,應(yīng)該區(qū)分哪些是必須由政府行使的公權(quán),哪些是社會資本方的私權(quán)。
(二) 關(guān)于特許經(jīng)營適用領(lǐng)域的界定,有兩種方式可供選擇:一是根據(jù)權(quán)力法定的原則,采用正面清單方式,確定哪些領(lǐng)域的項(xiàng)目可納入特許經(jīng)營范疇,避免將所有社會資 本參與項(xiàng)目都認(rèn)定為特許經(jīng)營,防止概念泛化;二是根據(jù)行政中立原則和公共服務(wù)供給改革創(chuàng)新的要求,采用負(fù)面清單方式,對純商業(yè)性項(xiàng)目、國防、安全、國際援 助等項(xiàng)目進(jìn)行有條件地排除。
應(yīng)當(dāng)在深入分析物有所值評估、財政可承受能力評估和項(xiàng)目可行性研究定位基礎(chǔ)上,考慮立法如何設(shè)置評估程序。
(一) 從項(xiàng)目評價專業(yè)角度,物有所值和財政可承受能力是近年來從西方引入的理念。物有所值評價強(qiáng)調(diào)價值,屬于經(jīng)濟(jì)分析范疇。財政可承受能力實(shí)際是財務(wù)可負(fù)擔(dān)性分 析,屬于財務(wù)分析的范疇。投資項(xiàng)目可行性研究強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理的三個層面和三個階段的設(shè)計:在戰(zhàn)略規(guī)劃層面,管項(xiàng)目的方向性問題,開展投資機(jī)會研究;在項(xiàng)目立 項(xiàng)層面,開展初步可行性研究,編寫項(xiàng)目建議書;在方案實(shí)施層面,應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)可行性論證,若涉及財政資金的支出,則必須發(fā)揮提高財政資金績效的作用;這三個 階段是項(xiàng)目逐步深化的過程。
(二)目前我國投資項(xiàng)目可行性研究還不盡完善,存在著對特許經(jīng)營、信息公開等相關(guān)內(nèi)容的整合和新實(shí)踐的反映滯后問題,應(yīng)予研究改進(jìn)。
(三)實(shí)踐中,物有所值評估、財政可承受能力評估和項(xiàng)目可行性研究在基本定位和評估內(nèi)容上有交叉,相互之間的關(guān)系和程序銜接上也不明確,從優(yōu)化評估流程、減輕市場主體負(fù)擔(dān)的角度立法應(yīng)有所界分、審慎設(shè)置相關(guān)評估程序。
5月18日,在亞洲開發(fā)銀行協(xié)助下,組織國際專家,圍繞特許經(jīng)營等PPP定義、操作模式、審批程序、物有所值評估、項(xiàng)目融資、爭議解決等重點(diǎn)問題進(jìn)行研討,為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法提供國際經(jīng)驗(yàn)借鑒。
PPP是一種廣泛概念,在國際上缺乏統(tǒng)一定義。
(一)PPP被視為一種寬泛和逐漸演變的概念,不同國家的PPP含義不同,形式也有差別。立法中應(yīng)充分考慮中國國情及PPP發(fā)展實(shí)際,給予PPP一個較寬泛的定義,并通過附屬文件進(jìn)行補(bǔ)充,為PPP創(chuàng)新預(yù)留空間。
(二)對于PPP的特征,社會各界正逐漸形成更廣泛的共識,應(yīng)主要包括:1、PPP是公共部門和私人資本之間簽訂一個長期合同;2、合同簽訂是為了公共資產(chǎn)或服務(wù)的開發(fā)或管理 (或者為了更好地進(jìn)行風(fēng)險管理,而把這些任務(wù)打包);3、在PPP中,通常由私人資本承擔(dān)合同期間的重大風(fēng)險及管理的責(zé)任(以及全生命周期的成本);4、付費(fèi)是和績效(包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、需求、使用等)緊密相關(guān)的;5、私人融資不是必不可少的要素,但對于風(fēng)險轉(zhuǎn)移和管理來說可能是必要的;6、強(qiáng)調(diào)物有所值,支付能力/可承受能力以及可融資性;7、競爭性的采購和選擇程序。
(三)PPP項(xiàng)目從付費(fèi)方式上可分為政府付費(fèi)項(xiàng)目、使用者付費(fèi)和二者混合付費(fèi)等形式;谏鲜鯬PP的基本特征,付費(fèi)方式不是從本質(zhì)上區(qū)分PPP模式的核心要素。
融資安排應(yīng)基于特許經(jīng)營項(xiàng)目的特殊性做出針對性制度設(shè)計。
(一)特許經(jīng)營項(xiàng)目融資具有特殊性。1、項(xiàng)目資產(chǎn)難以移動;2、項(xiàng)目資產(chǎn)和項(xiàng)目合同受到法律監(jiān)管控制。3、項(xiàng)目資產(chǎn)缺乏流動性,潛在買家不多,無法變現(xiàn)或很難變現(xiàn)。4、資產(chǎn)往往屬于項(xiàng)目一部分,無法單獨(dú)出售。
(二)特許經(jīng)營項(xiàng)目擔(dān)保主要通過協(xié)議或合同安排進(jìn)行,而不是依靠物權(quán)抵押。擔(dān)保的價值不在于資產(chǎn)本身的價值,而在于項(xiàng)目是否可以持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流。在行使擔(dān)保后,必須保證項(xiàng)目公司整體結(jié)構(gòu)不受影響,項(xiàng)目仍可持續(xù)運(yùn)營。
(三)為增強(qiáng)項(xiàng)目可融資性,建議允許債權(quán)人特別是金融機(jī)構(gòu)具有介入權(quán)。債權(quán)人介入權(quán)(step-in rights)是指依照合同約定或者法律規(guī)定,當(dāng)1、項(xiàng)目公司無法承擔(dān)償債義務(wù),2、因?yàn)閭鶆?wù)人違約導(dǎo)致特許經(jīng)營項(xiàng)目合同終止,3、約定的其他情形下,允許債權(quán)人在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司,或在一定條件下,允許債權(quán)人指定原特許經(jīng)營者將特許經(jīng)營權(quán)及項(xiàng)目整體權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給恰當(dāng)?shù)男碌氖茏屓耍碌氖茏屓吮仨毬男性卦S經(jīng)營者承諾履行的義務(wù)。
(四)立法應(yīng)當(dāng)明確債權(quán)人行使介入權(quán)的條件、形式和限度,并建立債權(quán)人介入的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。
建議立法草案通過基本框架和關(guān)鍵內(nèi)容設(shè)計對特許經(jīng)營活動進(jìn)行原則性規(guī)定或引導(dǎo),而不宜規(guī)定過細(xì)。同時,要考慮法律與政策的區(qū)分,有些內(nèi)容不一定必須通過立法規(guī)范。
建議重點(diǎn)對以下內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定:
(一)特許經(jīng)營關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。如有權(quán)簽署特許經(jīng)營協(xié)議的機(jī)構(gòu),有權(quán)批準(zhǔn)協(xié)議的機(jī)構(gòu),有權(quán)批準(zhǔn)協(xié)議修訂或終止的機(jī)構(gòu),以及對協(xié)議的簽署、修訂、實(shí)施等負(fù)責(zé)的其他機(jī)構(gòu)等。
(二) 項(xiàng)目審批程序銜接。目前,中國特許經(jīng)營項(xiàng)目包括兩類審批:一是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審批,包括環(huán)境、建筑許可、水、土地等利用許可、財政預(yù)算審批等;二是特許經(jīng)營 項(xiàng)目專門批準(zhǔn)程序,包括物有所值,授權(quán)機(jī)構(gòu)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼、預(yù)算及其他相關(guān)協(xié)議的審批。建議以上審批程序和內(nèi)容做好銜接。
(三)投融資機(jī)構(gòu)的權(quán)利。如出資人及貸款人的權(quán)利,可以用于擔(dān)保的內(nèi)容,籌資、擔(dān)保等是否需要政府批準(zhǔn),是否允許以公司股份擔(dān)保抵押,是否允許項(xiàng)目公司資金的換匯和匯出,是否允許出資人轉(zhuǎn)讓股份等。
(四)信用和信息公開機(jī)制保障。一是建立政府信用等評級機(jī)制,并將之與PPP項(xiàng)目實(shí)施情況和效果掛鉤,規(guī)范政府誠信履約。二是建立項(xiàng)目信息公開機(jī)制,增強(qiáng)信息尤其是風(fēng)險成本相關(guān)信息的準(zhǔn)確性。
(五)爭議解決機(jī)制。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)允許國內(nèi)仲裁或國際仲裁,并可考慮專家解決機(jī)制的設(shè)置。同時,要通過合同預(yù)作具體安排避免爭議發(fā)生。
(六)與國際經(jīng)驗(yàn)的接軌。在法律制度上,特許經(jīng)營等通用的術(shù)語、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和工具等應(yīng)與國際對標(biāo),避免引起爭議或混淆。
(七)其他內(nèi)容。如是否允許企業(yè)自提項(xiàng)目建議,在什么條件下允許修改協(xié)議,設(shè)計富有競爭性的采購方式,公共服務(wù)質(zhì)量的評價能力與方式等。
關(guān)于物有所值評估的英國經(jīng)驗(yàn)。
英國的經(jīng)驗(yàn)顯示,物有所值評估應(yīng)貫穿項(xiàng)目始終,其主要內(nèi)容包括兩方面:
(一)根據(jù)2011年英國中央政府考核評估綠皮書通用原則,通過成本效益分析對所有項(xiàng)目方案(包括PPP方案)進(jìn)行比較,判斷項(xiàng)目是否物有所值,并決策項(xiàng)目實(shí)施方式。
(二) 根據(jù)英國物有所值評估指南,通過定性與定量相結(jié)合的方式,判斷私人融資是否是物有所值的安排。通過定性評價,判斷項(xiàng)目是否符合私人融資的特點(diǎn),包括是否需 要長期的服務(wù),是否有長期而不是靈活的資金需求,項(xiàng)目是否可以很快回收,項(xiàng)目是否達(dá)到一定規(guī)模,以及私人部門是否有能力承擔(dān)資金和風(fēng)險。通過定量評價,比 較傳統(tǒng)方式下的項(xiàng)目成本和私人融資方式下的項(xiàng)目成本,包括比較公共部門與私人部門的融資成本、運(yùn)營設(shè)施的效率、運(yùn)營成本、風(fēng)險轉(zhuǎn)移及風(fēng)險成本等,判斷私人 融資方式是否比傳統(tǒng)方式產(chǎn)生更高的價值。定量方式應(yīng)該采用建模的方式,即創(chuàng)建世界通用的模型,其他國家也用這種工具評價使用私人融資是否合適。
長期以來,特許經(jīng)營協(xié)議在實(shí)踐中被認(rèn)為屬于平等的民事協(xié)議范疇,可以采取仲裁和民事訴訟方式解決相關(guān)爭議。修訂后的行政訴訟法和最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》,將特許經(jīng)營協(xié)議界定為行政協(xié)議,并適用行政訴訟,導(dǎo)致社會各界對于特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)及其爭議解決機(jī)制產(chǎn)生較大爭議。
特許經(jīng)營協(xié)議具有特殊性,不能簡單將之劃分為民事協(xié)議或行政協(xié)議,應(yīng)當(dāng)是兩者兼而有之。
特許經(jīng)營協(xié)議并不具有完全行政性質(zhì)。雖然特許經(jīng)營協(xié)議包含行政因素,諸如土地征收、土地劃撥、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管要求等,但大部分內(nèi)容具有經(jīng)濟(jì)可商議/交易性,包括合同訂立、競爭性談判、磋商、出資、建設(shè)、運(yùn)營、產(chǎn)權(quán)擁有、以及雙方的權(quán)利義務(wù)分配等。
將特許經(jīng)營協(xié)議限定為行政協(xié)議,并通過行政訴訟法解決有關(guān)爭議,不符合實(shí)踐需求,也會影響社會投資者特別是外商投資者和民間投資者的投資積極性。
(一)行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)政府方與社會資本方的行政法律關(guān)系,突出當(dāng)事人雙方的不平等性,與特許經(jīng)營強(qiáng)調(diào)的契約精神不符,加劇了社會投資者的疑慮和擔(dān)心。
(二)目前法律法規(guī)對于行政協(xié)議沒有明確界定,其實(shí)質(zhì)要件和邊界也不清楚,缺乏規(guī)范引導(dǎo),存在制度不確定性。
(三)根據(jù)行政訴訟法第六十條的規(guī)定,除行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件外,行政訴訟不適用調(diào)解。這不利于具有協(xié)商性質(zhì)的特許經(jīng)營協(xié)議爭議解決。
(四)行政訴訟法規(guī)定,行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。社會資本方普遍擔(dān)心基于特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的行政訴訟可能會受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)。
(五)長期以來特許經(jīng)營項(xiàng)目,特別是外商投資或者民間投資的項(xiàng)目大部分約定通過仲裁解決相關(guān)爭議。將特許經(jīng)營協(xié)議界定為行政協(xié)議,則不能進(jìn)行仲裁,這將限制特許經(jīng)營爭議解決機(jī)制的靈活性,也不利于通過仲裁實(shí)現(xiàn)爭議的有效解決。
(六)實(shí)踐中目前已出現(xiàn)為避免行政訴訟而特意簽訂PPP合同,或者項(xiàng)目總體簽訂PPP合同,約定大部分權(quán)利、義務(wù),而涉及公共權(quán)益的部分單獨(dú)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等現(xiàn)象?紤]到在協(xié)議中很難對民事或行政內(nèi)容作出界分,存在一定法律風(fēng)險。
(七)2015年5月最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》實(shí)施后,司法實(shí)踐也不盡一致。特許經(jīng)營協(xié)議仍然有被認(rèn)定為民商事合同的判例,包括最高院發(fā)布的相關(guān)判例[1]。
基于特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì),其爭議解決機(jī)制設(shè)計應(yīng)當(dāng)具有靈活性,不宜拘泥于某一種解決方式。
(一)考慮到仲裁的專業(yè)性和中立性,應(yīng)當(dāng)允許特許經(jīng)營協(xié)議爭議通過仲裁解決。
(二)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營爭議的性質(zhì),而不是簡單以協(xié)議的名稱來確定通過何種方式解決。
(三) 特許經(jīng)營爭議解決機(jī)制的設(shè)計應(yīng)關(guān)注前序協(xié)商機(jī)制,促進(jìn)爭議的協(xié)商解決。立法中應(yīng)對爭議解決方式(無論是仲裁還是訴訟)的前置程序以及對爭議解決期間的義務(wù) 履行進(jìn)行約定。同時,應(yīng)通過制度或機(jī)制設(shè)計,對協(xié)議發(fā)生爭議后的其他解決條件加強(qiáng)指導(dǎo)。例如,鼓勵在采取法律救濟(jì)手段前,先行采取協(xié)商方式解決爭議;倡導(dǎo) 完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,將風(fēng)險分擔(dān)細(xì)化到協(xié)議的每個條款里,從源頭減少和避免爭議等。
對于特許經(jīng)營協(xié)議爭議解決機(jī)制的設(shè)計,國際經(jīng)驗(yàn)各異。
(一)英國:遵循判例法,特許經(jīng)營大多數(shù)屬于民商性質(zhì),但同時必須遵循一個原則和前提,即保護(hù)行政特權(quán),保護(hù)國王特權(quán),合同不得束縛政府的未來裁決權(quán)。
(二)美國:既有普通法也有成文法,有專門的政府合同,以及負(fù)責(zé)受理政府合同糾紛的法院。
(三) 法國:行政法上將行政職能和政府合法性、政治合法性相連結(jié),與商業(yè)性問題區(qū)分開。法國對于行政行為實(shí)際上靠推定來解決,并不對行政合同進(jìn)行定義,也并不使 用負(fù)面清單。即首先處理普通民事里沒有規(guī)定的內(nèi)容。其次采用推定方法,考慮若干方案處理對公共利益、投資人的保護(hù)問題,當(dāng)其他方式無法解決時,用目的、功 能來兜底。
此外,我國臺灣2015年修訂的促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法明確規(guī)定,有關(guān)爭議可以仲裁。
特許經(jīng)營項(xiàng)目的性質(zhì),包括經(jīng)營性、非經(jīng)營性,營利性、非營利性等,目前缺乏明確界定,導(dǎo)致實(shí)踐中特許經(jīng)營項(xiàng)目土地使用權(quán)的獲取及使用等存在爭議,亟需厘清。
特許經(jīng)營項(xiàng)目不論是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性,土地使用權(quán)的獲得本身不存在制度障礙。
經(jīng)營性項(xiàng)目可以通過土地出讓即通過繳納土地出讓金的形式,或通過租賃形式,獲得土地使用權(quán);非經(jīng)營性項(xiàng)目可以通過土地劃撥,即通過繳納補(bǔ)償、安置等成本費(fèi)用 獲取土地使用權(quán),也可通過租賃形式獲取土地使用權(quán)。其中,出讓土地獲取成本較高,但在土地出讓期限內(nèi),受讓人實(shí)際享有對土地占有、使用、收益和處分的權(quán) 利,其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動;劃撥土地獲取成本低,但土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等受到一定限制;租賃土地獲取成 本較低,但融資困難。
土地捆綁開發(fā)與現(xiàn)行土地制度和政策存在不銜接問題。
(一) 當(dāng)特許經(jīng)營權(quán)不是通過招標(biāo)方式取得時,土地捆綁開發(fā)的經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)并不一定保證由同一社會資本取得。在此情形下,該土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通 過招拍掛形式取得,存在不確定性!段餀(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定,工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的 方式出讓!冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十二條規(guī)定,商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地,有條件的,必須采取拍賣、招標(biāo)方式。
(二)土地捆綁項(xiàng)目用地規(guī)模受到制約。雖然可以將項(xiàng)目用地規(guī)劃條件和特許經(jīng)營權(quán)相關(guān)條件納入招拍掛條件解決特許經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)并不一定由同一社會資本取得問題,但項(xiàng)目捆綁用于住宅建設(shè)的規(guī)模受到現(xiàn)行規(guī)定制約。根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展改革委《限制用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》,住宅項(xiàng)目宗地出讓面積不得超過下列標(biāo)準(zhǔn):小城市和建制鎮(zhèn)7公頃,中等城市14公頃,大城市20公頃,這不利于地鐵、城軌等特許經(jīng)營項(xiàng)目的綜合開發(fā)。
項(xiàng)目期限與土地使用期限存在不匹配問題。
BOO等模式下,特許經(jīng)營者對項(xiàng)目長期擁有,存在特許經(jīng)營期和土地使用年限[1]不匹配的問題。以租賃方式取得土地的,我國合同法規(guī)定,租賃期限不得超過20年,超過部分無效,無法滿足項(xiàng)目用地需求。對此,實(shí)踐中雖然可以通過在合同約定到期續(xù)租,但也需要在相關(guān)法律行政法規(guī)中予以明確。
項(xiàng)目融資是特許經(jīng)營發(fā)展需要高度關(guān)注的重要問題。本次專家論證會議重點(diǎn)圍繞特許經(jīng)營項(xiàng)目融資及資產(chǎn)證券化路徑、項(xiàng)目公司股權(quán)交易及市場退出機(jī)制,以及金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人介入權(quán)等問題進(jìn)行了深入研討。
建立真正意義的SPV,是幫助特許經(jīng)營項(xiàng)目融資、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險隔離的根本途徑,也是特許經(jīng)營立法的核心要素。
特許經(jīng)營SPV是 項(xiàng)目實(shí)施的載體和實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)隔離的源頭,不同于一般公司法意義上的公司,其他權(quán)利和義務(wù)均應(yīng)受到一定限制,包括須保證本項(xiàng)目的收入用來覆蓋本項(xiàng)目的投資,且 不得從事或開展其他業(yè)務(wù)等。建議鼓勵社會資本從金融市場參與特許經(jīng)營,而不是從股東市場進(jìn)入。比如,通過購買債權(quán)基金,投資者可以根據(jù)自身投資需求和融資 期限匹配,隨時轉(zhuǎn)讓、買進(jìn)。
在一定前提條件下,可以允許投資人對股權(quán)、債權(quán)等進(jìn)行交易,從而為投資人提供退出管道。
立法應(yīng)當(dāng)鼓勵以聯(lián)合體形式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目。建議根據(jù)社會資本投資人的責(zé)任、義務(wù)、承擔(dān)風(fēng)險等,確定項(xiàng)目主要建設(shè)運(yùn)營人和投資人,對股份設(shè)定優(yōu)先和劣后級 別,分別設(shè)置相應(yīng)股權(quán)、債權(quán)交易和退出的前置條件或限制條件,并嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)信息披露,接受監(jiān)管。同時,退出機(jī)制的設(shè)計應(yīng)做到兩個確保:一是確保SPV的實(shí)際控制人不發(fā)生變化;二是確保項(xiàng)目的運(yùn)營和服務(wù)不會因?yàn)楣蓶|結(jié)構(gòu)等的變化而受到影響,公共利益不因此受到損害,股權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)讓方及受讓方不會從中牟取暴利。但對于非正常情況,或不可抗力,導(dǎo)致的股權(quán)或債權(quán)轉(zhuǎn)讓,應(yīng)對社會資本方進(jìn)行公允補(bǔ)償。
允許通過簽訂直接協(xié)議(三方協(xié)議),詳盡約定融資機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營關(guān)系中的介入權(quán)及其邊界條件,并嚴(yán)格限定介入權(quán)的行使,防止介入權(quán)的濫用。
國際上金融機(jī)構(gòu)介入權(quán)設(shè)置的目的主要包括兩方面:一是保證債權(quán)人的權(quán)益;二是維護(hù)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營和項(xiàng)目財務(wù)的可持續(xù)性,保障公共服務(wù)的穩(wěn)定提供和資產(chǎn)收益的產(chǎn) 生。我國金融機(jī)構(gòu)不太關(guān)注介入權(quán),主要是由于特許經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)常有政府擔(dān)保,能夠有效保障金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益,所以其沒有動力行使介入權(quán)。為充分調(diào)動社會各方積 極性,有效調(diào)動資源,可以對介入權(quán)內(nèi)涵、行使的邊界條件等問題作進(jìn)一步研究。介入權(quán)的設(shè)計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾種情形:
(一)當(dāng)特許經(jīng)營項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重困難,融資機(jī)構(gòu)債權(quán)人利益受到侵害,債務(wù)無法償還,并觸發(fā)介入權(quán)行使條件時,可以允許銀行等金融機(jī)構(gòu)介入。
(二)當(dāng)一般債權(quán)人主張行使介入權(quán)時,必須提前將介入承諾或介入計劃,包括債權(quán)人指定有關(guān)機(jī)構(gòu)替代原特許經(jīng)營方的方案提交政府。債權(quán)人要求提前終止的補(bǔ)償方案等,也必須獲得政府批準(zhǔn)后方可實(shí)行。
(三)介入權(quán)行使應(yīng)保證項(xiàng)目的平穩(wěn)過渡和持續(xù)運(yùn)營,接受政府監(jiān)管,并遵守相關(guān)法律規(guī)定。行使權(quán)利所產(chǎn)生的收益和后果應(yīng)當(dāng)明確如何分擔(dān)。
(四)當(dāng)問題解決后或情形變更不再適用介入權(quán)時,債權(quán)人應(yīng)及時退出介入狀態(tài)。
(五)當(dāng)違約事件同時觸發(fā)債權(quán)人和政府介入權(quán)時,應(yīng)優(yōu)先保障政府介入權(quán)和臨時接管權(quán)。
(六)當(dāng)融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)與所保護(hù)的公共利益產(chǎn)生沖突時,應(yīng)優(yōu)先保障公共利益不受侵害。
特許經(jīng)營項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的條件并不成熟,但可以給未來項(xiàng)目資產(chǎn)證券化預(yù)留空間,并立足現(xiàn)階段推進(jìn)項(xiàng)目融資。
現(xiàn)行資產(chǎn)證券化主要包括銀行貸款的資產(chǎn)證券化,和基于項(xiàng)目未來收益的資產(chǎn)證券化。前者資產(chǎn)證券化的動力不足,一是收益率較高項(xiàng)目,銀行一般不愿資產(chǎn)證券化; 二是收益率較低的項(xiàng)目,即使資產(chǎn)證券化,也可能遭買方市場冷遇。后者資產(chǎn)證券化的條件尚不成熟,存在一系列制約因素,主要包括:
(一)現(xiàn)行破產(chǎn)法等法律制度規(guī)定的破產(chǎn)清償順序,制約資產(chǎn)證券的兌付。
(二)特許經(jīng)營項(xiàng)目普遍周期長、風(fēng)險大、收益低,未來現(xiàn)金流存在不確定性。
(三)銀行傾向于短期融資運(yùn)作,與長周期的特許經(jīng)營項(xiàng)目有錯配問題。其他可以提供較長期資金的金融機(jī)構(gòu)一般不愿承擔(dān)特許經(jīng)營項(xiàng)目的長期風(fēng)險。比如,市場主體普遍反映,保險資金關(guān)注的回報率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于債券,甚至貸款利率。
(四)目前資產(chǎn)證券化仍往往要求母公司進(jìn)行擔(dān)保,實(shí)際上并不屬于純項(xiàng)目現(xiàn)金流的設(shè)置,風(fēng)險無法真正得到分擔(dān)。
因此,應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營SPV的 獨(dú)立性,鼓勵特許經(jīng)營項(xiàng)目在控制基本成本的前提下,考核項(xiàng)目運(yùn)行的財務(wù)成本,明確收益方式和渠道,保障項(xiàng)目自身還款收益的來源,并確保財政補(bǔ)貼等制度性安 排的合理性。同時,強(qiáng)化政府信用考核,爭取銀行等金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的較優(yōu)評級,通過貸款等直接融資手段解決項(xiàng)目資金需求,并鼓勵社保基金、保險等長期資金參 與特許經(jīng)營項(xiàng)目。
[1]《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條,土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:。ㄒ唬┚幼∮玫仄呤;(二)工業(yè)用地五十年;(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年;(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年;(五)綜合或者其他用地五十年。