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淺談我國(guó)招投標(biāo)管理模式的發(fā)展變化
2016-09-19 瀏覽次數(shù):1274

從2000年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》到2012年制定的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》,我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理均屬于“正面清單”管理模式。這一模式對(duì)于規(guī)范招投標(biāo)管理曾經(jīng)起到了積極作用,但也逐漸暴露出一些深層次的問題和缺陷。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)決定明確要求“建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上,各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”,本文擬在簡(jiǎn)要回顧我國(guó)招投標(biāo)管理發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上,就“正面清單”和“負(fù)面清單”兩種新舊模式的異同談些粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、我國(guó)招投標(biāo)管理的發(fā)展歷程

招投標(biāo)是我國(guó)建設(shè)工程的主要承發(fā)包方式,其發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段:

第一階段是探索嘗試階段,上世紀(jì)80年代,我國(guó)政府開始探索招投標(biāo)管理和操作程序,成立了大量的招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu),施行工程招標(biāo)承包制,當(dāng)初沒有制定強(qiáng)制性要求,招投標(biāo)率不高;

第二階段是初步規(guī)范階段,上世紀(jì)90年代,建設(shè)部第23號(hào)令和《建筑法》的實(shí)施使我國(guó)招投標(biāo)管理制度更加規(guī)范,招投標(biāo)方式從以“議標(biāo)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把?qǐng)招標(biāo)”為主。工程交易活動(dòng)由無形轉(zhuǎn)為有形,隱蔽轉(zhuǎn)為公開;

第三階段是發(fā)展完善階段,2000年1月1日《招投標(biāo)法》的施行,招投標(biāo)方式從“議標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮_招標(biāo)”,招標(biāo)領(lǐng)域也從單一的土建工程延伸到道路、設(shè)備、監(jiān)理等方面;

隨著信息化的發(fā)展,招投標(biāo)管理突破了傳統(tǒng)的投標(biāo)備案方式,紙版的招投標(biāo)文件由電子數(shù)據(jù)代替,減少了人為可操作的因素,降低了交易成本,提高了辦事效率。

二、“正面清單”模式的主要弊端

工程招投標(biāo)是進(jìn)行工程施工的首要環(huán)節(jié),對(duì)工程施工效益造成直接影響。在工程招投標(biāo)工作中堅(jiān)持公開、公平、公正的原則是招投標(biāo)管理的核心,為建筑市場(chǎng)的順利發(fā)展提供良好的行為支持。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化,《招投標(biāo)法》的執(zhí)行與建筑業(yè)日益發(fā)展之間的矛盾越來越明顯,招投標(biāo)過程中違反《招投標(biāo)法》的行為越來越普遍。2015 年中央巡視組公布了巡視央企的情況,其中6月12日披露的6家央企中有半數(shù)涉及招投標(biāo)問題,其它單位有沒有“注水”或注了多少水,對(duì)業(yè)界引發(fā)了不小的波折。

(一)《招投標(biāo)法》的部分條款與開放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng),招投標(biāo)涉及的層級(jí)多,部門多,不可避免的存在諸多潛在的腐敗因素,無形中增加了工程的成本。

招標(biāo)單位在招標(biāo)過程起著決定性的作用,通過編制招標(biāo)文件排斥潛在投標(biāo)人,控制信息發(fā)布剝奪投標(biāo)人參與投標(biāo)的機(jī)會(huì),利用招投標(biāo)審核單位把關(guān)不嚴(yán)規(guī)避招投標(biāo)。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)利用自己的特殊身份,泄露標(biāo)底,在開標(biāo)、評(píng)標(biāo)階段以不平等的方式對(duì)待潛在投標(biāo)方,幫助招標(biāo)單位選擇中意的投標(biāo)單位。

投標(biāo)單位利用欺詐行為謀求中標(biāo),投標(biāo)方借用資質(zhì),違法分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍,投標(biāo)過程圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。

由此可見招投標(biāo)工作人為因素較多,《招投標(biāo)法》在實(shí)際施行過程中難以發(fā)揮其監(jiān)督執(zhí)法的職能,監(jiān)督不嚴(yán),執(zhí)法不力。

(二)當(dāng)前招投標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)真正意義的優(yōu)質(zhì)低價(jià)的選擇投標(biāo)單位,而是投標(biāo)過程中存在惡性競(jìng)爭(zhēng),造成表面低價(jià)中標(biāo),實(shí)際高價(jià)結(jié)算的情況。

制定《招投標(biāo)法》的目的是使建設(shè)單位在公開、公平、公正的平臺(tái)下?lián)駜?yōu)選擇施工企業(yè),然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)追求利益最大化,導(dǎo)致招投標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)這一功能,甚至利用招投標(biāo)平臺(tái)將不合法的招投標(biāo)行為合法化。主要表現(xiàn)為:

招標(biāo)投標(biāo)單位在招投標(biāo)控制價(jià)編制過程中,操縱招標(biāo)控制價(jià)的編制,抬高招標(biāo)控制價(jià)水平,投標(biāo)單位借用資質(zhì)圍標(biāo)、串標(biāo),陪標(biāo),中標(biāo)價(jià)格幾乎都貼近招標(biāo)控制價(jià),造成中標(biāo)價(jià)格虛高。

投標(biāo)單位在投標(biāo)過程中主動(dòng)壓價(jià),低價(jià)中標(biāo),卻在施工過程通過偷工減料節(jié)約成本,進(jìn)行不必要的變更設(shè)計(jì)增加工程造價(jià)等方式獲取工程利潤(rùn),追求利潤(rùn)最大化。

投標(biāo)單位表面提出墊資優(yōu)惠,實(shí)際實(shí)施過程中想方設(shè)法的獲得政府財(cái)政支持,工程造價(jià)不減反增的現(xiàn)象較為普遍。

投標(biāo)單位在投標(biāo)過程中借用高等級(jí)資質(zhì)參與投標(biāo),實(shí)際采取分包、轉(zhuǎn)包的方式由低等級(jí)資質(zhì)的單位施工,甚至以個(gè)人名義施工,導(dǎo)致中間環(huán)節(jié)的管理費(fèi)用增加,工程質(zhì)量也處于不可控狀態(tài)。

以上招投標(biāo)過程中帶來的負(fù)面影響不利于工程實(shí)體質(zhì)量,不利于工程造價(jià)的控制,不符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念。

(三)政府推行的招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)在某種程度上已經(jīng)成為招標(biāo)單位和施工單位的負(fù)擔(dān)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建設(shè)單位需要采取“貨比三家”的方式的擇優(yōu)選擇施工企業(yè),然而招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)管理制度不完善,導(dǎo)致部分建設(shè)單位為了迎合《招投標(biāo)法》而采用虛假招投標(biāo)和化整為零規(guī)避招投標(biāo)等方式進(jìn)行招投標(biāo)工作。主要表現(xiàn)為:

建設(shè)單位采用事先通過邀請(qǐng)幾家服務(wù)信譽(yù)好的,人員、設(shè)備、資金符合要求的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)比選,擇優(yōu)選擇施工單位,后再報(bào)送造價(jià)信息平臺(tái)進(jìn)行公開招投標(biāo)的虛假招投標(biāo)行為。這種做法便于管理,節(jié)約資金,縮短了時(shí)間,但同時(shí)不可避免的產(chǎn)生了借用資質(zhì)、圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)以及操縱控制價(jià)編制的違法行為。

建設(shè)單位將建設(shè)項(xiàng)目化整為零規(guī)避招投標(biāo)。招投標(biāo)工作流程繁瑣,人為因素較多,招投標(biāo)時(shí)間較長(zhǎng),這與現(xiàn)階段的建設(shè)速度不相匹配,同時(shí)招投標(biāo)的成本較高,建設(shè)單位為了規(guī)避招投標(biāo),采取化整為零的違法行為選的方式確定中標(biāo)單位。

以上以上幾點(diǎn)反映了“正面清單”管理模式下招標(biāo)投標(biāo)管理給經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的負(fù)面影響。如何探索政府在招投標(biāo)工作中發(fā)揮積極有效的作用,是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)體制改革亟待解決的問題。

三、推行“負(fù)面清單”管理模式的重要意義和核心內(nèi)容

所謂負(fù)面清單,相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”,列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)城和產(chǎn)業(yè)。在負(fù)面清單的基礎(chǔ)上,各類市場(chǎng)主體可以依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。這表明負(fù)面清單屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。體現(xiàn)了政府推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變,提高行政效率,履行組織社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。

(一)推行“負(fù)面清單”管理模式的重要意義

從“正面清單”向“負(fù)面清單”的轉(zhuǎn)向,是政府依法放松管制的具體表現(xiàn),“負(fù)面清單”管理模式,主要是通過減少經(jīng)濟(jì)管制,加強(qiáng)社會(huì)管制,將政府管制活動(dòng)納入法制領(lǐng)域。推動(dòng)政府管制活動(dòng)從事前轉(zhuǎn)向事中和事后,從嚴(yán)格管制走向放松管制,更多地依賴市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)功能,運(yùn)用法治方式來防范和治理政府放松管制后可能帶來的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。在招投標(biāo)管理中推行“負(fù)面清單”,有助于促進(jìn)招投標(biāo)市場(chǎng)健康有序的發(fā)展,提高政府治理現(xiàn)代化的廉潔透明度。

(二)推行“負(fù)面清單”模式的核心內(nèi)容是放寬準(zhǔn)入資格和嚴(yán)格禁入規(guī)定

我國(guó)全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期,步入深水區(qū)的關(guān)鍵時(shí)刻,推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的招投標(biāo)管理模式及寶鋼電子招投標(biāo)強(qiáng)化管控體系規(guī)范國(guó)內(nèi)建筑工程招投標(biāo)市場(chǎng)。

1.2015年中央巡視組披露的央企招投標(biāo)問題不包括寶鋼,主要原因是寶鋼采用了全流程電子招投標(biāo)系統(tǒng),該招標(biāo)系統(tǒng)由“e招標(biāo)學(xué)苑”招標(biāo)核心團(tuán)隊(duì)成員長(zhǎng)期主導(dǎo)建設(shè)。

招投標(biāo)管理有必要借鑒寶鋼電子招投標(biāo)管理模式,招投標(biāo)服務(wù)平臺(tái)建立完善全流程電子招投標(biāo)系統(tǒng),包括建設(shè)投標(biāo)人信息數(shù)據(jù)庫(kù),投標(biāo)價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù),招標(biāo)文件庫(kù)和評(píng)標(biāo)專家?guī)斓,?shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)報(bào)告網(wǎng)上一鍵式生成和網(wǎng)上售標(biāo),以完善的數(shù)據(jù)庫(kù)支持招投標(biāo)業(yè)務(wù)的專業(yè)化。將各項(xiàng)管控要求固化在系統(tǒng)內(nèi),其中固定的評(píng)標(biāo)方式杜絕了領(lǐng)導(dǎo)開標(biāo)后打招呼和定標(biāo)的可能性;通過系統(tǒng)隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專家,所有評(píng)標(biāo)記錄可供隨時(shí)抽查,保證評(píng)委會(huì)名單確定的公正性;評(píng)標(biāo)確定的中標(biāo)金額,自動(dòng)通過系統(tǒng)發(fā)送給建設(shè)主管部門自動(dòng)生成合同,避免隨意變更合同內(nèi)容。

該系統(tǒng)的建立將有利于降低差旅、紙張、印刷、通訊等費(fèi)用,使參與各方全面降低招投標(biāo)成本,提高招標(biāo)效率 。該系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)全過程信息監(jiān)控與追溯,有助于促進(jìn)招標(biāo)工作的公開與透明,體現(xiàn)了“負(fù)面清單”模式下強(qiáng)化社會(huì)管制的作用。

2.完善招投標(biāo)的法制制度建設(shè),將政府管制活動(dòng)納入法制領(lǐng)域。

制度建設(shè)覆蓋招標(biāo)管理、招投標(biāo)系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作、綜合問題分析、服務(wù)范圍等各個(gè)方面。包括編制專家?guī)旃芾碇贫、投?biāo)人信息庫(kù)管理制度、招標(biāo)人業(yè)務(wù)策劃管理制度、招標(biāo)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度、招標(biāo)監(jiān)督管理制度、投標(biāo)人異議處理管理制度等;完善并細(xì)化建設(shè)工程施工、設(shè)備采購(gòu)、材料采購(gòu)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等招標(biāo)管理制度。

比如,專家?guī)煨畔?yīng)包括專家名稱,專家所在單位、職稱、參與評(píng)標(biāo)項(xiàng)目名稱,評(píng)審中標(biāo)單位名稱等,便于考核專家評(píng)審質(zhì)量,促進(jìn)專家評(píng)審工作的公平性;

又如,投標(biāo)人信息庫(kù)內(nèi)容應(yīng)包括投標(biāo)人名稱、資質(zhì)、履約記錄、商業(yè)道德記錄、履行納稅情況、繳納保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況等,并且每年更新投標(biāo)人專業(yè)人才、擁有大型機(jī)械設(shè)備清單、財(cái)務(wù)狀況、中標(biāo)項(xiàng)目名稱、性質(zhì)、金額等信息,一方面可以避免虛假投標(biāo)資料,簡(jiǎn)化評(píng)審工作,另一方面促使投標(biāo)企業(yè)從提高自身素質(zhì)和內(nèi)部管理水平上下功夫;

推行無標(biāo)底及招標(biāo)控制價(jià)的招標(biāo)制度,一方面可以使投標(biāo)人在開放的競(jìng)爭(zhēng)條件下,降低投資成本,另一方面,還能杜絕標(biāo)底泄露及操作控制價(jià)編制等違法行為的發(fā)生,有效遏制腐敗。

3.推進(jìn)工程投資市場(chǎng)化進(jìn)程,放寬招投標(biāo)準(zhǔn)入資格,制訂禁入規(guī)定。比如將準(zhǔn)入資格放寬為:具有獨(dú)立資格的法定代表人,有與履行合同相適應(yīng)的人員、專業(yè)技術(shù)能力、財(cái)務(wù)能力和管理能力;有完成合同所需的設(shè)備、設(shè)施等物質(zhì)條件、有曾經(jīng)執(zhí)行過類似合同的經(jīng)驗(yàn)和良好的信譽(yù)、有履行合同的充足的資金來源或獲得資金的能力;有良好的履約記錄和良好的商業(yè)道德記錄。制定禁入規(guī)定為:已宣布破產(chǎn)的,未依法履行納稅和繳納社會(huì)保險(xiǎn)款項(xiàng)業(yè)務(wù)的;在招標(biāo)前一段時(shí)間內(nèi)曾被判為欺騙或職業(yè)犯罪的;在行政機(jī)關(guān)給予責(zé)令停止或取消資格的。放寬準(zhǔn)入資格,制定禁入規(guī)定有助于促進(jìn)投資市場(chǎng)公平有序的競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)投資環(huán)境的健康發(fā)展。

綜上所述,建筑工程招投標(biāo)工作的實(shí)施推動(dòng)了建筑領(lǐng)域良性運(yùn)作及快速發(fā)展,公開、公平、公正的招投標(biāo)制度可以促進(jìn)政府部門“反腐工作”。通過分析國(guó)際國(guó)內(nèi)招投標(biāo)管理辦法,結(jié)合長(zhǎng)期以來的實(shí)踐證明,合理的招投標(biāo)制度可以為擇優(yōu)選擇施工企業(yè)提供可靠依據(jù),有利于建筑企業(yè)提高自身資質(zhì)水平,優(yōu)化設(shè)備人員,改進(jìn)技術(shù),提升競(jìng)爭(zhēng)力以獲得更多的合作機(jī)會(huì),有利于建筑行業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展,為廣大群眾提供真正的實(shí)惠。(摘自湖北審計(jì)網(wǎng))



    湖北省審計(jì)廳投資處  張娓娟