解PPP落地難,關(guān)鍵是融資。2014年至今,入財政部及發(fā)改委PPP庫項目15萬億,中標簽約1.5億,其中相當部分還無法融資到位,落地率遠不足10%。
這些PPP項目落地經(jīng)歷了怎樣的艱難呢?今年以來,我的PPP客戶大多是民企。他們的經(jīng)歷大體和王老板差不多。八個月前,王老板找到了一個總投資10億元的靠譜PPP項目,興致匆匆擬聯(lián)合一家央企準備拿下。王老板愿意出資5000萬元,合作央企卻無法出剩余2億元資本金;罱j(luò)的王老板四處融資,從融資租賃到私募基金,從信托到券商、從保險到銀行,長三角一半金融機構(gòu)都被他跑了一遍。每次信心滿滿,有時從A資金轉(zhuǎn)到B,B轉(zhuǎn)C、最后轉(zhuǎn)到F,有時從金融機構(gòu)經(jīng)辦人逐級報到總部,結(jié)果要么是價格高得無法承受,要么是審批通不過,反正就是融不了。一個月前,筋疲力盡的王老板找到我,問我為什么?我告訴他:“你的PPP融資不靠譜”。
PPP融資難,難在哪里?
PPP融資包括約占項目總投資75%的債權(quán)融資(貸款)和約占25%的股權(quán)融資。其中股權(quán)融資除了政府方出資外,一般包括約占股權(quán)20%的劣后級股權(quán)融資和約占股權(quán)80%的優(yōu)先級股權(quán)融資。
就融資難易程度來說,債權(quán)融資最容易,優(yōu)先級股權(quán)融資比較難,劣后級股權(quán)融資最難。這三類融資不是相互獨立的,而是相互依存的。沒有股權(quán)融資,債權(quán)融資無法到位。沒有劣后級股權(quán)融資,優(yōu)先級股權(quán)融資就無法籌措。不對債權(quán)融資還款監(jiān)管,股權(quán)融資還款就沒有保障。典型PPP融資結(jié)構(gòu)如下:
為什么你的PPP融資不靠譜?
因為你的PPP融資,和上述王老板一樣,沒有同時滿足如下三個要件:
一、項目融資是PPP融資的必由之路
當PPP項目遭遇融資經(jīng)理,融資經(jīng)理會說:有興趣,搞得定。談來報去,最后99%會說:融資可以,但你至少得提供2A主體信用評級單位保證或者回購,或者你得提供足額房產(chǎn)土地抵押。這是典型的傳統(tǒng)融資法。可是誰來提供保證、回購和抵押呢?
政府方不愿意提供保證、回購和抵押。政府往往會說:“如果我可以提供保證、回購和抵押,找國開行、農(nóng)發(fā)行等融資得了,只要付1%-4%的利息,何苦搞PPP,付6%-8%的回報”。
合規(guī)性是PPP項目融資的前提基礎(chǔ)。政府方依規(guī)不能提供保證、回購和抵押。不合規(guī)的PPP項目,難以納入全國PPP綜合信息平臺項目庫,難以通過預算安排支出計劃。政府方為PPP項目提供保證、回購和抵押就不符合相關(guān)規(guī)定。
《政府投資基金暫行管理辦法》第十三條規(guī)定:“投資基金的虧損應(yīng)由出資方共同承擔,政府應(yīng)以出資額為限承擔有限責任……政府可適當讓利,但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失,不得承諾最低收益!
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條規(guī)定:“政府可以…作出承諾,但不得承諾固定投資回報…”。財金[2015]57號及《評審標準》明確規(guī)定采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的將不被列入備選項目。新預算法、43號文、政府債務(wù)限額管理、國辦發(fā)(2015)42號文等也有類似規(guī)定。
作為社會資本的央企及國企也不能提供保證、回購和抵押。因為央企國企負債率已經(jīng)很高,按照規(guī)定應(yīng)該減杠桿。比如兩金(應(yīng)收賬款與存貨占用資金)占款指標,國務(wù)院國資委規(guī)定央企不得超過50%,三年內(nèi)到位。然而,2014年底各大施工央企就接近65%,所以央企現(xiàn)在想法設(shè)法降低負債率。比如有央企總部規(guī)定有下列情形之一禁止承接:
(1)項目負債融資需我方提供擔;蚱渌鲂糯胧;
(2)項目公司需納入我方合并會計報表范圍;
(3)項目投資帶動自施部分建安費低于我方投資額8倍(資本金按總投資25%、建安費含量按80%計,則相當于最多出40%的資本金)。
在此背景下,央企基本上無法為PPP項目提供保證、回購和抵押。
以上表明:政府不愿也不能提供,社會資本不能提供保證、回購和抵押,傳統(tǒng)融資方法不適合PPP項目。這也是PPP落地難的癥結(jié)之所在。沒有第三方的保證、回購和抵押,PPP項目要想融資成功,只能靠自身資產(chǎn)及現(xiàn)金流來進行融資,也就是項目融資法。
可見,要么不做PPP,要做PPP就只能走沒有第三方保證、回購和抵押的項目融資之路。
在實務(wù)中,還是有些PPP項目,打了保證、抵押和回購的擦邊球,但這增加了金融機構(gòu)融資的風險,不是長久可靠的PPP融資之道。
二、銀行保險是PPP融資的合適資金
融資的方式有很多,但適合PPP的不多。PPP相關(guān)的資金來源有:
(1)PPP產(chǎn)業(yè)基金:如1800億財政部PPP投資基金、1.2萬億國開行PPP專項基金、各地“地方政府引導基金”、“城市發(fā)展基金”、私募股權(quán)投資基金等;
(2)債券融資:主要包括政府債、城投公司企業(yè)債、公司債、項目收益?zhèn)屯\噲、地下管廊、養(yǎng)老、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的專項債券、永續(xù)債等;
(3)銀行保險融資:主要指直接或者間接來源于銀行保險的資金融資,包括貸款、理財資金等;
(4)資管計劃:包括券商資管、基金資管、保險資管、信托計劃等;
(5)其他融資工具:主要包括資產(chǎn)證券化、融資租賃、資本市場直接融資等。
以上(1)(2)屬于天上掉餡餅,有的部分無需另行融資。沒有這些,就只能指望其他資金了。問題是:其他資金適合PPP項目嗎?
PPP融資期限要求10年以上。符合這一要求的資金只有保險和銀行。新近修訂的《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》規(guī)定保險公司可以投資PPP項目,保險投資期限可達20年-30年。銀行固定資產(chǎn)貸款期限可以達12至15年,銀行通過發(fā)行理財產(chǎn)品等靈活組合,延長PPP項目融資期限。其他資金融資期限最多3-5年,不能滿足PPP融資要求,如果用組合方式進行,也往往要求社會資本保證回購,不具操作性。
PPP融資成本要低至6%左右。2015年已中標PPP項目回報率為7.89%,2016年至今已降至7.13%(見下圖)。考慮建設(shè)期資本金沒有回報及所得稅,PPP項目內(nèi)部收益率可能降低至6%以下。因此PPP融資成本只有低于或者接近6%內(nèi)部收益率,才具有可行性。6%僅相當于五年期貸款利率上浮約20%。只有銀行和保險才能達到這么低的水平,其他資金成本就在8-10%以上,無法匹配。
PPP融資額動輒十億百億,只有銀行保險天然的與之匹配。其他資金往往金額小,還要募集,難以滿足PPP需要。
可見,期限長、利率低、金額大的銀行及保險資金才是PPP融資的合適的資金。
盡管如此,目前絕大部分銀行保險資金也做不了PPP融資。保險資金投資PPP起步較慢,銀行資金絕大部分還在傳統(tǒng)融資法上轉(zhuǎn)圈,真正適合PPP項目融資的銀行資金并不容易對接。即使一家銀行的總部同意項目融資,但由于目前也沒有標準化PPP項目融資產(chǎn)品,其絕大多數(shù)分行及支行因不熟悉也難以操作成功。
三、有效增信是PPP融資的前提條件
沒有擔保和回購,如何保證PPP項目融資的安全呢?這是銀行和保險同意PPP項目融資前考慮最多的問題。
答案就是增信,即增進信用,起源于企業(yè)發(fā)行債券的金融活動。狹義增信是指債券的信用評級(包括主體評級和債項評級),廣義是指一切能夠為融資提供有利支持的各種手段和方式。
PPP項目融資需要哪些增信措施呢?PPP項目融資主要取決于具體的PPP回報機制。PPP回報機制主要是使用者付費、政府補貼及資源補償三個部分(下圖)?尚行匀笨谘a貼是前兩者的組合,無需單列。
PPP回報機制不同,增信措施就不同。
使用者付費的,增信需要保證付費的穩(wěn)定性和持續(xù)性,比如管廊項目中誰來承擔未入廊企業(yè)應(yīng)繳的入廊費。資源補償?shù)模鲂啪鸵WC補償?shù)目深A期性,比如土地出讓指標、土地出讓價格等。最簡單的是政府補貼的,一般至少需要如下增信措施:
(1)地方政府有較好的財政能力及信用;
(2)地方****會及財政部門出具相關(guān)的“**決議”和“承諾函”,將PPP項目還款來源列入中長期財政預算。
(3)項目公司應(yīng)收賬款質(zhì)押,賬戶封閉管理。
(4)至少有20%的資本金劣后;
(5)高信用的成員承擔完工及運營風險;
(6)高信用的成員確保足額收到績效付費;
(7)購買足額工程及財產(chǎn)保險;
(8)資金第三方托管;
(9)融資方有一票否決權(quán)。
可見,銀行保險要求的有效增信比較繁雜。PPP項目融資有效的增信措施往往一事一議。因為PPP項目千差萬別,有效增信措施一定是根據(jù)PPP項目回報機制具體情況而制定的。這也是為什么銀行總部不輕易下放PPP項目融資審批權(quán)的原因。
結(jié)語
為什么你的PPP融資不靠譜?因為你沒有用項目融資,因為你沒有找到銀行等一手資金,因為你沒有提供有效增信措施。
PPP項目融資的星星之火,正在呈燎原之勢。比如本文開頭的王老板,在委托我們提供全面解決方案服務(wù)后,一個月之內(nèi),已與合作方、銀行簽訂了股加債融資合同,用5000萬元撬動了10億元的投資,沒有保證、抵押和回購,徹底解決了PPP融資難題。
忽如一夜春風來,千樹萬樹梨花開。相信隨著上級劃扣等規(guī)定的出臺,PPP項目融資的大火將燃遍神州大地。一年之內(nèi),銀行PPP項目融資產(chǎn)品陸續(xù)出臺。在3年之內(nèi),30萬億PPP項目將陸續(xù)落地。