素材：湖南華倫咨詢有限公司 任己任
ＰＰＰ項目投資人有社會資本方、公共投資方、財務資本方以及建筑服務方、運營管理方等等。從項目建設資金來源上劃分，財務資本方占比最大，一般占40%到70%；社會資本方占比其次，一般占30%至60%；公共投資方最少，一般占比10%至30%，應歸類于社會資源融資建設類項目。從項目建設管理控制程度上劃分，社會資本方一般占70%以上，公共投資方一般占比30%以下，應歸類于企業(yè)投資類項目。ＰＰＰ項目資金的多元性和項目投資的復雜性，決定了它不適應政府財政投資管理模式，必須選擇一個投資各方都能接受的第三方進行工程造價管理。
一、ＰＰＰ項目需要造價咨詢
1）社會資本方需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。在ＰＰＰ項目中，社會資本的出資主體多，一般有三個以上，出資比例各不相同，每個出資人都不可能直接管理ＰＰＰ項目，一般選擇或委任代表其利益的人員組成董事會，參與項目決策，并由其選擇或委任經(jīng)營管理執(zhí)行，組織實施項目決策。資產(chǎn)所有權、管理決策權和經(jīng)營管理權的分離，使社會資本方迫切需要一個公立、公認、具有較高專業(yè)技術水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定投資目標，并對投資目標實施行之有效的管控。
2）政府方需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。政府方在ＰＰＰ項目中承擔著社會公共服務質量的監(jiān)督人和責任人以及投資人的“三重”角色，既要監(jiān)督公共服務的質量，又要對提供的公共產(chǎn)品質量承擔直接責任，還要對直接投入ＰＰＰ項目中的公共資本以及需要政府補助的國有資產(chǎn)承擔保值增值的責任，更需要一個公立、公認、具有較高專業(yè)技術水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定投資目標，并對確定的投資目標實施行之有效的管控。
3）ＰＰＰ項目管理公司董事會需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。ＰＰＰ項目管理公司董事會，代表ＰＰＰ項目投資人的利益，既要保證對ＰＰＰ項目決策的正確、合理、科學，又要保證每一項決策能按預定的目標有效地執(zhí)行，還需要PPP項目投資人對其工作績效做出公允評價，更離不開一個公立、公認、具有較高專業(yè)技術水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定的投資管控目標，并對確定的各項投資管控目標范圍內(nèi)實施行之有效的管控。ＰＰＰ建設項目，既是ＰＰＰ項目的承載主體，更是保證ＰＰＰ項目實現(xiàn)預期投資回報的工具和平臺。ＰＰＰ項目建設投資及維護管理，涉及投資管理、質量管理、安全管理、生態(tài)保護管理等方方面面，對專業(yè)技術要求很高，如何評價其績效？也需要造價咨詢在協(xié)助管理的同時，提供詳盡的第三方都能認可的專業(yè)技術數(shù)據(jù)，更好地評定其工作績效。
二、切合ＰＰＰ項目實際的造價管理模式是造價咨詢的致勝法保
1）單一的工程造價管理模式不適應ＰＰＰ項目投資管理的需要。目前，有三種工程造價管理模式。
第一種是建設項目全生命周期造價管理模式。它強調(diào)對整個建設期的建造成本與營運期的維護成本進行綜合考量，運用價值工程的原理，力爭從備選決策方案中選擇全生命周期成本最小的方案作為投資控制目標。它強調(diào)的是前期決策管理和投資管理。
第二種是建設項目全過程造價管理模式。它把一個建設項目分解為造價確定過程和控制過程以及若干階段,強調(diào)針對不同過程的不同階段進行連續(xù)不斷的造價管理。它強調(diào)建設項目是一個過程。竣工結算價=工程進度款+竣工結算余款。在施工過程中形成的工程計量及價款結算、進度款支付、合同價款調(diào)整等，除爭議部分適用合同約定的處理方式外，其他階段性結果直接進入工程竣工結算，不再進行重新認定。它突出的是過程管理和階段性結果的確認。
第三種是建設工程全過程造價管理加定額計價模式。這是我國目前實施的中西結合的工程造價管理模式。說它是“西”，是因為它有西方國家工程造價管理的元素。最典型的表現(xiàn)就是實行工程量清單計價。清單之外增加或減少的因素，再按清單計價的方式進行確認。說它是“東”，是因為它的核心仍是按國家頒布的消耗量標準、定額計量計價方式、取費模式和費率標準以及其他規(guī)范性文件，對清單綜合單價進行組價，并計取規(guī)費和稅金，最終形成工程造價。清綜合單價=預算人材機價格+管理費、利潤+規(guī)費、稅金+調(diào)價文件規(guī)定。顯然，這三種工程造價管理模式，都不適應PPP項目工程造價管理。
2）PPP項目工程造價管理模式是一種分階段、有主次的全面造價管理模式。
其一、它以建設項目方案設計、初步設計為節(jié)點，政府方對PPP項目投資管理的重點是前期決策（立項審批、可行性研究報告批復）和前期設計（方案設計、初步設計）階段，合理確定PPP項目投資目標；后期設計和實施階段監(jiān)控PPP項目投資目標的執(zhí)行，并對合同約定風險范圍外的因素實行直接管理。社會資本方對PPP項目投資管理的重點是從施工圖設計開始直到PPP項目資產(chǎn)移交階段，對政府方確認的PPP項目投資目標進行復核性認可，嚴格按政府方確認的PPP項目投資目標執(zhí)行，及時向政府報告合同約定風險范圍外的因素，并按政府方確認的范圍、內(nèi)容、方法和價格進行實施。
其二、PPP項目投資目標管理的核心是全方位、多層次、分節(jié)點、分主次責任并進行質量責任追究的工程造價管理，而不是相關利益主體各自單獨進行的、都不擔責的工程造價管理。說它是全方位造價管理，是因為它把投資目標確定與投資目標執(zhí)行分離。管決策的，不直接負責執(zhí)行；管執(zhí)行的，不直接參與決策。權責分明，而又互相監(jiān)督與制約，并由一個公立、公認、具有較高專業(yè)技術水平和較強組織管理能力的造價咨詢貫穿始終進行管理。說它是多層次的，政府方、社會資本方和造價咨詢方，董事會、經(jīng)營管理層、建筑服務供應商、供貨商等，都對PPP項目投資目標的決策、執(zhí)行負有直接責任，其經(jīng)濟收益項目自身的增值收益，也來自PPP項目投資的節(jié)約和增值。
其三、PPP項目投資目標管理是全要素造價管理，而不是盲目追求節(jié)約（投資額的控制），不顧工期、質量、安全和生態(tài)環(huán)保等相互影響的要素，項目收益、項目管理及維護增值收益與其經(jīng)濟利益直接實行無縫對接。
其四、PPP項目投資目標管理是全過程與全生命周期造價管理的綜合運用，而不是只做實施期的造價管理，或只做決策階段的投資目標確定。政府方的主要職責是項目選定和項目目標、建設規(guī)劃、建設規(guī)模、建設標準、投資額度及回報方式、運營年限等控制性指標的確定，并監(jiān)督社會資本方及項目運營公司按PPP合同約定全面執(zhí)行；社會資本方參與項目選定和控制性指標的確定（含投標），全面執(zhí)行造價管理目標（全過程造價管理）。對造價管理目標之外的變化因素單獨進行管理。
其五、PPP項目投資目標管理是風險造價管理，而不是只開展確定性造價管理和控制。它包括全生命周期與全過程造價管理,并考慮全要素和全風險造價管理。一旦觸及投資目標上限，它首先啟動質量責任追究機制，追根溯源，由質量責任過錯方承擔直接責任和相應其他經(jīng)濟損失，再重新啟動確定、復核和實施機制，并始終保持造價目標決策與執(zhí)行完全分離。
三、有的放矢地實施ＰＰＰ項目造價管理是造價咨詢的看家本領
1）運用價值工程原理，組織社會資本方及項目管理公司對政府方PPP項目前期決策（立項審批、可行性研究報告批復）投資目標確認結果進行復核和認證，查漏補缺，定調(diào)補色，對選定的投資方案進行細化、優(yōu)化，保證投資估算的精準性，保證組成總投資的各項投資方案最優(yōu)、成本最低。將投資估算工程費用的計算鎖定在單位工程深度層次，打通投資估算與設計概算工程費用在計價依據(jù)、計算方式等方面不一致的通道，以預算定額及相關預算計價文件為計價依據(jù)，在預算定額及相關預算計價文件上擴大25%（實體性費用擴大15%，預備費擴大10%）進行投資估算認證，使PPP項目預算成為一個整體，能夠實現(xiàn)由淺入深、由粗而詳、逐步深化，從而接近準確；統(tǒng)一 PPP項目投資估算（設計概算）的組成內(nèi)容，PPP項目投資估算（設計概算）=建設項目總概算（一次性建設成本）+經(jīng)營過程中固定資產(chǎn)功能恢復性費用即大中修維護費用（未考慮社會成本和環(huán)境成本），避免因組成要素不一而產(chǎn)生漏項、缺項，實現(xiàn)投資估算與設計概算在計價依據(jù)、計算方式、組成內(nèi)容等方面的合理對接。
2）運用限額設計原理，按照復核、認證確定的投資估算，督促勘察設計單位合理、科學分解、分配 PPP項目前期方案設計、初步設計投資額，保證每一專業(yè)工程設計必須提供兩個及以上近似度不大于30%、投資額水平差在20%以上的設計方案，把設計概算造價控制在批準的投資估算限額內(nèi)。將設計概算工程費用的計算鎖定在分部工程深度層次，打通設計概算工程費用與施工圖預算的計價依據(jù)、計算方式不一致的通道，以省級預算定額及相關預算計價文件為計價依據(jù)，在省級預算定額及相關預算計價文件上擴大15%（實體性費用擴大10%，預備費擴大5%）進行編制，使PPP項目預算成為一個整體，實現(xiàn)設計概算與施工圖預算文件在計價依據(jù)、計算方式、組成內(nèi)容等方面的有效對接。
3）以政府方確認的概算總投資作為造價咨詢造價控制目標，分解、分配建設期及運營期各年的投資額及投資控制目標，與項目管理公司董事會簽訂投資目標控制責任狀，按各年節(jié)約投資額的一定比例（建議45%）對造價咨詢進行的獎勵。
4）全面組織實施限額設計和細化、優(yōu)化設計及預算，將政府方確認的概算總投資分解、分配到施工圖設計涉及的每一個專業(yè)工程項目及其分部分項工程，要求每一個專業(yè)工程項目及其分部分項工程詳細設計精準到每一個分項工程，做到每一個分項工程工程內(nèi)容明確、項目特征具體、主要材料（設備）型號、規(guī)格、尺寸和工程量以及安裝部位、連接方式等準確，保證不缺、不漏、不重、不少。在施工圖設計前，以合同形式明確要求設計單位嚴格執(zhí)行技術責任制，指定總體設計負責人和各專業(yè)負責人，負責限額設計綜合管理，包括分階段限額匡算、檢查，切塊分配，以及切塊間的協(xié)調(diào)等。其他參加人員也明確限額設計的職責，分工明確，各司其職，各負其責，采取預防和嚴格把關相結合方式，抓好事前指導、中間檢查和成品審定三個環(huán)節(jié)的管理，通過各自任務的完成來實現(xiàn)總體限額設計目標的完成。
5）以項目管理公司董事會確認的施工圖文件及預算作為造價咨詢造價控制目標，進行施工、材料（設備）采購，要求建筑服務商提供專業(yè)工程施工全套、全過程、全方位的施工現(xiàn)場可視文件和紙制文檔，要求每一分項工程施工工序明確、材料（設備）來源和質量以及施工設備、設施與人員有可靠保證、施工過程中可能發(fā)生的意外事件和突發(fā)事件有具體應對方案及補救措施，并對施工圖文件及預算存在的缺、漏、重、少提出合理的細化、優(yōu)化和補充方案，且保證每一單位工程不突破確定的預算。要求建筑服務商提供限額施工組織設計文件，采用網(wǎng)絡計劃技術、計劃評審技術等現(xiàn)代管理科學技術手段，對施工技術方案、施工進度計劃、施工機械設備和人員安排、施工管理組織結構等進行全面細化、優(yōu)化，努力降低非實體性費用。
6）精心選擇建設服務商，對中標的建筑服務商、材料（設備）供應商簽訂固定總價合同，在合同約定的風險范圍和風險包干系數(shù)內(nèi)實行總價包干，超量、超價不補，超工期責任賠償，并全面監(jiān)督合同改造和實施過程控制，層層建立建筑服務質量責任追究機制，嚴格追究質量事故責任，不讓任何超預算的行為以滋生的土壤和環(huán)境；把工程進度支付納入工程中間結算管理的范疇，加強結算過程控制，保證工程進度計算準確，支付比例符合合同規(guī)定，支付申請及相應支付依據(jù)性資料真實、完整、準確和嚴謹，保證過程控制不走過場，結果控制不變成結束行為。
7）以工程竣工結算與決算結果控制為支點，撬動建設項目竣工驗收資料，特別是竣工結算資料完整性、符合性和竣工結算余款真實性、準確性、合理性審查，使工程項目竣工結算和建設項目竣工結算真正回歸住建部《建筑工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）和財政部《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》（財建[2016]504號）等相關部門規(guī)范性文件的軌道上來，并理順住建部《建筑工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）和財政部《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》（財建[2016]504號）文件關于安裝工程造價和安裝工程成本內(nèi)涵不一致的矛盾，避免因被安裝設備的歸宿對象不同，而出現(xiàn)資產(chǎn)形成類別上的差錯，實現(xiàn)工程竣工結算與建設項目竣工決算的有效對接。
