在PPP項目中，除了能看政府、社會資本、建設(shè)工程承包商等等的身影之外，其實，還有一個也經(jīng)常出沒于工程現(xiàn)場或者有關(guān)建設(shè)的法律法規(guī)中，那就是監(jiān)理機構(gòu)�？墒窃趯嵺`中有個疑惑由來已久，那就是追根溯源，他們究竟是出自誰手，政府還是項目公司？
一、法律規(guī)范作保單位派出事出有因
在搞清楚歸屬問題之前，首先讓我們來了解一下工程監(jiān)理機構(gòu)在法律規(guī)范層面上的解釋。
《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第三條：本規(guī)定所稱工程建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人的委托，依據(jù)國家批準的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其它工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實施的監(jiān)督管理。
根據(jù)2014年3月1日開始實施的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，實施建設(shè)工程監(jiān)理前，建設(shè)單位必須委托具有相應資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，并以書面形式與工程監(jiān)理單位訂立建設(shè)工程監(jiān)理合同，合同中應包括監(jiān)理工作的范圍、內(nèi)容、服務(wù)期限和酬金，以及雙方的義務(wù)、違約責任等相關(guān)條款。在訂立建設(shè)工程監(jiān)理合同時，建設(shè)單位將勘察、設(shè)計、保修階段等相關(guān)服務(wù)一并委托的，應在合同中明確相關(guān)服務(wù)的工作范圍、內(nèi)容、服務(wù)期限和酬金等相關(guān)條款。
因此，監(jiān)理單位與項目法人之間是委托與被委托的合同關(guān)系；它是一種有償?shù)墓こ套稍兎⻊?wù)；中國的建設(shè)工程監(jiān)理屬于國際上業(yè)主項目管理的范疇。
二、關(guān)于建設(shè)工程監(jiān)理的法律規(guī)范
主要包括《招投標法》及其實施條例、《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)范》、《房屋建筑工程施工旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等）。
三、實踐檢驗協(xié)助業(yè)務(wù)高質(zhì)完工
其實，在實踐中工程監(jiān)理對于工程建設(shè)項目也是必不可少的。
首先，從工程監(jiān)理的作用來看，它主要體現(xiàn)在“三控”、“兩管”、“一協(xié)調(diào)”�！叭亍笔侵腹こ踢M度控制、工程質(zhì)量控制和工程成本控制；“兩管”是指工程合同管理和信息管理；“一協(xié)調(diào)”是指全面地組織協(xié)調(diào)（協(xié)調(diào)建設(shè)單位、總包方、分包方等工程參與方之間的關(guān)系）。因此，工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位（業(yè)主）委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標準、勘察設(shè)計文件及合同，在建設(shè)工程勘察、設(shè)計、保修等階段為建設(shè)單位提供服務(wù)，其目的是協(xié)助建設(shè)單位在成本最優(yōu)的情況下高質(zhì)量地完成項目建設(shè)。
其次，從工程監(jiān)理的工作內(nèi)容來看，它在項目中要負責七個方面的內(nèi)容。
1、總監(jiān)理工程師是一個建設(shè)工程監(jiān)理工作的總負責人，他對內(nèi)向監(jiān)理單位負責，對外向業(yè)主（建設(shè)單位）負責。
2、在施工過程中,總監(jiān)理工程師應定期主持召開工地例會會議，會議主要邀請業(yè)主方、施工總包及分包方，會議紀要應由項目監(jiān)理機構(gòu)負責起草并經(jīng)與會各方代表會簽。
3、工程施工過程中，遇到工程停工、設(shè)計變更、費用索賠等涉及施工合同相關(guān)的情況時，都應通過工程監(jiān)理單位進行。
4、監(jiān)理單位應參加業(yè)主組織的工程竣工驗收，簽署監(jiān)理單位意見。
5、建設(shè)工程監(jiān)理工作完成后，監(jiān)理單位應向業(yè)主提交的監(jiān)理檔案資料（包括設(shè)計變更、工程變更資料，監(jiān)理指令性文件，各種簽證資料等檔案資料）。
6、監(jiān)理工作完成后，項目監(jiān)理機構(gòu)應向業(yè)主提交監(jiān)理工作總結(jié)，其主要內(nèi)容包括：委托監(jiān)理合同履行情況概述，監(jiān)理任務(wù)或監(jiān)理目標完成情況的評價等。
四、單位選擇借助招標手段為佳
在PPP項目中，以《招投標法》《招投標法實施條件》為依據(jù)，監(jiān)理單位的選擇一般要通過招標方式進行。
首先，根據(jù)《招投標法》第三條：在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：
1、大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；
2、全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；
3、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
其次，根據(jù)《招投標法實施條例》第二條：前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。符合《招投標法》及其實施條例規(guī)定的工程建設(shè)項目有關(guān)監(jiān)理的服務(wù)必須進行招標，招投標法中的招標方式僅包括公開招標與邀請招標，因此，工程建設(shè)監(jiān)理單位的確定需要通過招標的方式。
作為PPP項目，項目公司是政府方就項目進行招標選定的中標人單獨或與政府出資代表共同組建，項目公司負責項目的投資、建設(shè)、運營、維護和移交，這是在招標文件中確定的職責，項目公司具備發(fā)包人的主體資格。這可以從《PPP項目合同指南》（財政部）與《建設(shè)項目工程總承包合同示范為本》（2011年）找出要據(jù)。首先前者指出，承包商主要負責項目的建設(shè)，通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同；后者則表明發(fā)包人的定義，即在合同協(xié)議書中約定的，具有項目發(fā)包主體資格和支付工程價款能力的當事人或取得該當事人資格的合法繼承人。
綜上所述，監(jiān)理的職權(quán)，依賴于建設(shè)單位的授權(quán)。這種權(quán)力的授予，除體現(xiàn)在建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間簽訂的委托監(jiān)理合同之中，而且還應作為建設(shè)單位與承建單位之間建設(shè)工程合同的合同條件。因此，根據(jù)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，應由項目公司（即建設(shè)單位）與通過招標方式選定的監(jiān)理單位簽訂委托監(jiān)理合同，實際上，無論政府方在項目公司中是否參股，監(jiān)理單位必須和項目公司簽訂監(jiān)理合同，但PPP項目中，基于政府方兼具民事主體與行政監(jiān)管主體的雙重身份，若政府方完全不參股項目公司，可在政府采購文件中明確要求項目公司在選擇監(jiān)理單位時，應采取公開招標方式，且政府方在監(jiān)理工作方面具有監(jiān)督的權(quán)利，監(jiān)理結(jié)果也需報相關(guān)政府部門。
