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專家觀點:戶籍制度改革
2018-08-20 瀏覽次數(shù):1026

    蔡昉:戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵

    時間:2018-08-16  來源:新華網(wǎng)


  • 1978—2016年期間,中國實際國民總收入年均增長9.6%,是同期世界上最快、持續(xù)時間最長的增長速度。這個時期,中國的城市化速度也是世界上最快的,城市化率從17.9%提高到56.8%,每年以3.08%的速度提高,不僅遠快于高收入國家平均水平(0.33%)和低收入國家平均水平(1.39%),也明顯快于處于類似人口轉變階段國家的平均水平(1.75%),以及處于相同經(jīng)濟發(fā)展階段的中等偏上收入國家平均水平(1.65%)。這個時期中國對世界城市人口增量的貢獻為25.6%。
     
    過去40年中國快速城市化的進程中,人口從農(nóng)村向城市的遷移、勞動力從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重新配置,都充分展示了相關改革如何消除阻礙生產(chǎn)要素流動和重新配置的體制障礙,從而把有利的人口特征轉化為高速經(jīng)濟增長、顯著結構調整和深刻社會變遷的改革進程。因此,城市化推進的過程及其揭示的體制變革、結構轉變、增長貢獻和分享效應,可以成為改革開放促進發(fā)展、實現(xiàn)分享過程的一個全方位縮影。
     
    中國特色城市化的特征化事實
     
    經(jīng)濟發(fā)展由總量增長和結構變化構成。增長的一個重要源泉是生產(chǎn)率,核心是配置效率。所以,促進要素特別是勞動力流動,是發(fā)展的關鍵,也是城市化的核心。改革是為了改變抑制發(fā)展的機制,以及消除阻礙資源合理配置的體制障礙,后者集中表現(xiàn)在對要素退出、流動和進入的阻礙上。根據(jù)這一邏輯,可以概括出中國特色城市化(在很大程度上也是中國改革過程)的三個特征化事實。
     
    事實一:
     
    農(nóng)業(yè)激勵制度的改變使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到改善是勞動力退出低生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)的前提。
     
    家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制按照人口和勞動力數(shù)量把土地承包到戶,規(guī)定必須完成的農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)購數(shù)量和集體提留,增產(chǎn)部分完全歸農(nóng)戶所有并自由支配。這種激勵機制的變化極大提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,農(nóng)業(yè)增加值和糧食單產(chǎn)的年均增長率,分別從1975—1980年的0.9%和3.1%,提高到1980—1984年的9.9%和7.2%。
     
    從這一步改革與后來發(fā)展過程之間的聯(lián)系,可以看到一個重要事實:激勵改善導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高,創(chuàng)造了勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉移的必要條件;而實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所必然導致的對人民公社的廢除,是勞動力轉移的第一個體制突破。
     
    由于中國的改革與發(fā)展是互相促進的,市場導向的經(jīng)濟體制轉型又與二元經(jīng)濟發(fā)展交織在一起,這個勞動力轉移不僅是突破體制束縛的表現(xiàn),還是消化農(nóng)業(yè)剩余勞動力的現(xiàn)象,從而是資源重新配置過程的開端。
     
    事實二:
     
    經(jīng)濟增長和非農(nóng)就業(yè)擴大促進勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間流動。
     
    改革時期的中國經(jīng)濟高速增長,并不僅是對一個舊增長常態(tài)(或生產(chǎn)可能性邊界)的回歸。事實上,這個時期形成的人口機會窗口,從要素積累和配置以及生產(chǎn)率提高等方面幫助形成了更高的潛在增長率。
     
    在體制改革釋放出這個潛在增長能力、需求因素(城鄉(xiāng)就業(yè)擴大和收入提高保持的不斷增長的消費需求、經(jīng)濟增長引致的巨大投資需求、對外開放獲得的外部需求)配合的情況下,潛在增長率得以實現(xiàn)為實際高速增長。因此,促進勞動力流動,將其配置到生產(chǎn)率更高的就業(yè)領域,是兌現(xiàn)人口紅利的關鍵。
     
    隨著微觀激勵的改善,勞動力剩余迅速顯性化。剩余勞動力轉移的壓力促進了一系列體制性障礙的逐步拆除,并最終使勞動力得以重新配置。特定時期農(nóng)業(yè)勞動力的剩余狀況和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的對勞動力的需求,決定了勞動力流動的動力和方向。農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉移,先后經(jīng)歷了從“以糧為綱”到多種經(jīng)營,從單一的種植業(yè)到農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展,從農(nóng)業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),從“離土不離鄉(xiāng)”到進入小城鎮(zhèn)直至大中城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重新配置。
     
    這一時期,在勞動力重新配置的同時,還經(jīng)歷著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉型。以下幾個關鍵改革對促進勞動力流動具有突破性意義。
     
    其一,農(nóng)民于1983年獲準從事農(nóng)產(chǎn)品的長途販運和自銷,第一次突破了就業(yè)的地域限制;
     
    其二,1988年政府開始允許農(nóng)民自帶口糧到鄰近城鎮(zhèn)就業(yè),第一次打破了城鄉(xiāng)就業(yè)藩籬;
     
    其三,隨著20世紀90年代初糧票等票證制度取消,農(nóng)村勞動力進入各級城鎮(zhèn)居住、就業(yè)不再遭遇有形的障礙。
     
    根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個月及以上的農(nóng)村勞動力于2017年達到1.72億人,其中80%進入城鎮(zhèn)居住和就業(yè)。這個人類歷史上最大規(guī)模的勞動力流動及與之相伴的資源重新配置,對中國經(jīng)濟的高速增長以及勞動生產(chǎn)率的大幅度提高,都作出了顯著貢獻。
     
    事實三:
     
    拆除制度障礙推動勞動力進入生產(chǎn)率更高的城市部門。
     
    在20世紀80年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始為轉移勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會。1992年以后沿海地區(qū)勞動密集型制造業(yè)迅速發(fā)展,開始吸納大規(guī)?绲貐^(qū)遷移勞動力,形成了最初的民工潮。
     
    到20世紀90年代后期,面臨嚴峻經(jīng)營困難,國有企業(yè)大刀闊斧地進行了用工制度改革,從此打破了就業(yè)“鐵飯碗”。在獲得一定社會保障的條件下,下崗職工需通過勞動力市場實現(xiàn)再就業(yè),新成長勞動力也實現(xiàn)了自主擇業(yè),市場配置勞動力的機制逐漸形成,也為農(nóng)業(yè)轉移勞動力提供了日益均等的競爭就業(yè)機會。
     
    2017年,全部實現(xiàn)就業(yè)轉移的農(nóng)民工中,29.9%在制造業(yè),18.9%在建筑業(yè),48.0%在第三產(chǎn)業(yè)。近年來,農(nóng)村轉移勞動力占城鎮(zhèn)全部就業(yè)的比重已經(jīng)超過1/3。農(nóng)民工以其規(guī)模和年齡優(yōu)勢(超過半數(shù)在40歲以下)保證了城市的勞動力供給。因此,改革時期中國特色的城市化,既是高速經(jīng)濟增長的實現(xiàn)方式,也應與這個增長奇跡享有同樣的聲譽。
     
    發(fā)展階段變化下的城市化新內涵
     
    中國勞動年齡人口的增長于2010年到達峰值,隨后進入負增長階段。這一人口轉折點不僅從勞動力供給、人力資本改善、資本回報率以及資源重新配置等方面產(chǎn)生對經(jīng)濟增速的不利影響,還傾向于減慢城市化速度。
     
    2010——2017年期間,城市化率的提高速度呈現(xiàn)遞減趨勢,年提高率從3.33%下降到2.04%,而根據(jù)一般發(fā)展規(guī)律,中國城市化的任務遠未完成。從城市化率指標看,中國要達到所處收入組即中等偏上收入國家65%的平均水平,尚有一定的差距。
     
    過去40年中,以拆除制度性障礙促進勞動力從低生產(chǎn)率部門退出,在城鄉(xiāng)、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間流動,實現(xiàn)對高生產(chǎn)率部門的進入為特征的中國特色城市化道路,是二元經(jīng)濟發(fā)展的有效經(jīng)驗。隨著人口條件的轉變和經(jīng)濟發(fā)展階段的變化,這些經(jīng)驗按照內在的邏輯實現(xiàn)更新,是推動城市化從高速擴張到高質量提升的關鍵,與此同時,中國特色城市化道路也將在勞動力的退出、流動和進入方面產(chǎn)生新的內涵。
     
    退出的動力:從激勵制度的變革到生產(chǎn)方式的變革
     
    農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提高及與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)趨同發(fā)生在20世紀80年代,而自20世紀90年代以來,雖然勞動力始終大規(guī)模轉移,而且在城鄉(xiāng)普遍呈現(xiàn)勞動力短缺的情況下,農(nóng)業(yè)機械的使用越來越具有節(jié)約勞動的性質,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資本替代勞動的過程已經(jīng)加速,然而,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)率差距卻沒再顯著縮小。
     
    其原因在于,由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模過于狹小,在物質費用大幅增加的情況下,出現(xiàn)資本報酬遞減現(xiàn)象,導致勞動生產(chǎn)率未能伴隨資本投入的增加而提高。與1978——1984年相比,2007——2013年糧食生產(chǎn)中勞動邊際生產(chǎn)力提高了數(shù)十倍,而資本邊際生產(chǎn)力則顯著降低。
     
    因此,進一步釋放農(nóng)業(yè)勞動力,必須根據(jù)變化了的情況,打破制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的瓶頸,突破口便是通過土地制度改革,鼓勵土地流轉,擴大經(jīng)營規(guī)模。很長時間以來,“三農(nóng)”政策的導向著眼于從多取少予向多予少取轉變,對改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聚焦不夠。加強這一導向,有賴于這個產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展能力以及競爭力的提升,也是勞動力流動從而提高資源配置效率的基礎,因此,“三農(nóng)”政策應該更加聚焦于生產(chǎn)方式本身,政府各項投入應以擴大土地規(guī)模為導向。
     
    流動的目標:從橫向為主的流動到橫向流動引致的縱向流動
     
    在城鄉(xiāng)勞動力市場日益發(fā)育的條件下,農(nóng)民工已在更大的地域范圍流動,總體方向是從中西部農(nóng)村流向沿海城市。在2017年外出農(nóng)民工中,44.7%的流動范圍是跨越省界的,而中西部外出農(nóng)民工的跨省流動比例高達56.5%。
     
    勞動力轉移和流動越來越充分以及流動范圍的擴大,顯著地縮小了地區(qū)間的工資差距。2017年中部和西部農(nóng)民工平均工資分別相當于東部平均工資的90.6%和91.1%,工資趨同趨勢明顯增強。然而,這只說明勞動力橫向流動的效果。完整的社會流動是指通過橫向流動的擴大,使處于社會分層不同位置的個人和家庭,有更多機會沿著分層結構階梯實現(xiàn)社會縱向流動。
     
    為了更充分地發(fā)揮城市化促進社會流動的功能,需要在勞動力橫向流動的基礎上,推進人口和家庭的縱向流動。作為反映社會公平程度的社會(縱向)流動性,是一整套社會政策的綜合結果,也是政策調整的重要依據(jù)。最關鍵的環(huán)節(jié)和預期效果最明顯的著力點,就是從滿足基本公共服務需求、消除阻礙流動的體制機制弊端入手,把農(nóng)民工及其家庭培育為真正的中等收入群體。
     
    進入的身份:從作為勞動者的進入到作為居民的進入
     
    在當下的中國,增強勞動力縱向流動的關鍵,是在更高層次和更深程度上為農(nóng)民工群體開啟進入城市部門和社會的大門,戶籍制度改革是破除流動障礙的關鍵。戶籍制度改革之所以舉步維艱,在于改革的收益與成本之間存在不對稱關系。研究表明,戶籍制度改革可以通過增加勞動供給和提高資源配置效率,顯著提高中國經(jīng)濟潛在增長率。
     
    推進戶籍制度改革,讓農(nóng)民工及其家庭以市民身份進入城市的關鍵,在于中央政府對改革進行頂層設計,創(chuàng)新性地安排改革成本的分擔和改革收益的分享,形成激勵相容。鑒于戶籍制度改革的潛在收益,對中國經(jīng)濟可持續(xù)增長和中國社會公平正義的提高有巨大的正外部效應,這項改革具有全國層面公共品的性質。因此,中央政府承擔更大的改革成本支出責任,有助于切實推動這項改革并取得成效。
     
    中國特色城市化經(jīng)驗的一般意義
     
    40年來的經(jīng)濟改革破除了要素積累和配置的體制障礙,創(chuàng)造出了高速增長的充分條件;特定的人口轉變階段與改革時期的高度重合,為高速增長提供了必要條件;中國特色城市化則是把改革、發(fā)展和分享融為同一過程,把潛在增長率轉化為經(jīng)濟發(fā)展奇跡的實踐載體。剩余勞動力的退出、流動和進入,構成了中國特色城市化的過程和內涵,也是總結發(fā)展經(jīng)驗,提煉其一般意義以及揭示進一步改革和發(fā)展方向的有益角度。
     
    中國特色城市化的經(jīng)驗表明,對傳統(tǒng)體制的改革既創(chuàng)造微觀激勵又獲得宏觀效率,符合幾乎所有的經(jīng)濟增長、結構調整和社會變遷規(guī)律,卻又密切結合了國情,與特定的經(jīng)濟發(fā)展階段、人口轉變階段以及面臨的體制狀況相對應。遵循相同的邏輯,已經(jīng)獲得成功的經(jīng)驗可以發(fā)揚光大,同時又可以順應變化了的情形,更新已有經(jīng)驗的內涵,完成未竟的改革和發(fā)展任務。
     
    各國都有自身發(fā)展的必要條件,并且常常是獨特的。中國以城市化為代表的改革和發(fā)展經(jīng)驗,可以為解決一般性的發(fā)展問題提供答案:
     
    第一,通過改革解決要素積累的激勵問題和要素重新配置的機制問題,把必要條件轉化為實際經(jīng)濟增長;
     
    第二,立足于勞動力重新配置促進充分就業(yè),把改革、開放、發(fā)展和分享融為一體,獲得全社會對改革的共識,使改革得以持續(xù)推進;
     
    第三,隨著發(fā)展階段變化而不斷調整改革的重點,以保持和挖掘經(jīng)濟增長的必要條件。