9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下稱“意見”）出臺，意見提出要積極開展包括PPP項目在內(nèi)的涉及一般公共預(yù)算等財政資金的績效管理，從整體上提高財政資源配置效率，建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，要做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。意見要求建立績效評估機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好績效運行監(jiān)控，開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用，通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價。財政部也不斷出臺各類規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)和加強(qiáng)對PPP項目的績效考核。
績效考核是政府付費的依據(jù)，績效考核的優(yōu)劣關(guān)系到政府對PPP付費支出有效性和安全性。為此，應(yīng)加強(qiáng)績效考核和付費的監(jiān)管，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，保證考核的獨立性，并對績效完成情況進(jìn)行定期檢查和跟蹤，保證政府付費支出與績效考核情況相匹配。而從PPP項目績效管理工作角度來看，能否有效開展和績效考核，考核的結(jié)果能否被有效運用，也是評判PPP項目是否規(guī)范的重要標(biāo)準(zhǔn)。
面對我國目前大量已進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項目，建設(shè)期績效考核無疑是擺在眾多財政部門、項目實施機(jī)構(gòu)及項目公司面前的難題。筆者總結(jié)出建設(shè)期績效考核如何實施的幾大問題：
“
一、關(guān)于考核的主體，政府自行成立考核小組考核，還是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)考核？
二、績效考核前的考核依據(jù)是否可行？績效考核辦法、考核細(xì)則如何設(shè)定？
三、原PPP項目合同中的績效考核內(nèi)容條款約定過于簡單，或根本不具備實操性怎么辦？
四、績效考核指標(biāo)的設(shè)置如何做到科學(xué)合理又可行？
五、具體績效考核工作如何有效開展？
六、如何編制績效考核臺賬和報送績效考核報告？
七、如何建立績效考核和財政支出責(zé)任臺賬？
”
針對以上問題，筆者總結(jié)出PPP項目建設(shè)期績效考核的“九步曲”：
PPP項目進(jìn)入執(zhí)行階段后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定對項目公司實施績效考核，具體考核工作建議按照以下步驟操作：
√第一步：成立考核小組或選聘第三方績效考核專業(yè)機(jī)構(gòu)
財金[2016]92號 政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法 第二十七條 各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價意見。
PPP項目的績效考核可以由財政部門會同行業(yè)主管部門等一起組成考核領(lǐng)導(dǎo)小組，具體實施考核。但實務(wù)中多數(shù)PPP項目包含不同的子項目，其專業(yè)性、綜合性和技術(shù)性都較強(qiáng)，僅僅依靠政府方的考核領(lǐng)導(dǎo)小組成員等組織考核，個人認(rèn)為對項目公司考核的科學(xué)性、專業(yè)性針對性等均無法保證，尤其是有的項目合同中約定“按季考核”的，鑒于政府公務(wù)工作的繁忙，如此頻繁的考核頻率，可能在考核的時間上都很難保證，結(jié)果很有可能就是將作為政府付費依據(jù)的績效考核流于形式或走過場。
為此，建議在實施績效考核時引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，輔助財政部門和項目實施機(jī)構(gòu)實施績效考核，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于加強(qiáng)PPP項目績效考核的科學(xué)性、長效性、專業(yè)性，以及考核結(jié)果的公平公正性。
√第二步：評估PPP項目合同中的績效考核機(jī)制和相關(guān)內(nèi)容約定
PPP項目合同文件中一般會對績效考核主體、方法、程序和考核指標(biāo)等做出相應(yīng)的約定，但考慮到項目的專業(yè)性及復(fù)雜性，應(yīng)該說，多數(shù)的PPP合同中，績效考核程序和指標(biāo)可能并不完善。而且隨著PPP項目的不斷推進(jìn)，項目建設(shè)內(nèi)容也會發(fā)生一定的變化，PPP項目合同簽訂時制定的靜態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足最終項目產(chǎn)出的實際需要。
因此，無論是政府自行組織的績效考核，還是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的考核，都有必要對PPP項目合同中的績效考核機(jī)制進(jìn)行復(fù)評，衡量其是否能滿足項目全生命周期每一階段的績效考核要求。如評估后發(fā)現(xiàn)并不具備考核的條件和要求，就應(yīng)重新編制和設(shè)計考核辦法、細(xì)則、流程、考核指標(biāo)等主要考核依據(jù)和內(nèi)容。
√第三步：編制績效考核辦法和指標(biāo)，完善考核依據(jù)和內(nèi)容
按照財金[2014]76號文的要求，應(yīng)對PPP項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價。在對PPP項目建設(shè)期績效考核時，經(jīng)評估，如PPP項目合同中的績效考核機(jī)制相關(guān)條款約定均比較完善，可在其基礎(chǔ)上編制績效考核細(xì)則；如PPP項目合同中對實施績效考核的主要依據(jù)及內(nèi)容的約定欠完整，則需要對項目績效考核程序、辦法、指標(biāo)等重新進(jìn)行梳理完善，尤其是要設(shè)置針對性較強(qiáng)的績效考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計需著眼項目全生命周期，以實效、性能、穩(wěn)定、安全為重點考核指標(biāo)，追求“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績效考核機(jī)制最終目的，真正實現(xiàn)物有所值。
除此之外，績效考核辦法和考核細(xì)則、考核指標(biāo)等應(yīng)得到相關(guān)方的認(rèn)可，確�？冃Э己讼嚓P(guān)文件滿足項目需求，必要時需要實施機(jī)構(gòu)與項目公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以使績效考核能夠約束項目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，達(dá)到按效付費的目的。
√第四步：開展考核工作
在PPP項目建設(shè)期內(nèi)，財政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)委托咨詢機(jī)構(gòu)，組建績效考核小組，按照績效考核辦法，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行定期績效考核和日常績效考核。
鑒于PPP項目產(chǎn)出內(nèi)容類型多樣，技術(shù)要求復(fù)雜，考核涉及的材料和數(shù)據(jù)眾多，必要時需要采用信息化的績效考核系統(tǒng)輔助實施績效考核工作。
在具體績效考核日，績效考核小組可通過聽取項目公司、監(jiān)理單位或其他技術(shù)服務(wù)單位對當(dāng)次考核周期內(nèi)項目具體實施情況匯報的方式進(jìn)行考核，也可進(jìn)行實地考核。項目公司、監(jiān)理單位或其他技術(shù)服務(wù)單位需在現(xiàn)場解答專家提出的疑問，專家再針對匯報情況、實地考核情況以及相關(guān)人員的解答進(jìn)行打分。
√第五步：反饋績效考核初步結(jié)果
政府方應(yīng)以績效考核初步結(jié)果報告的形式呈現(xiàn)績效考核初步結(jié)果，績效考核初步結(jié)果報告需詳述項目基本情況、績效考核的組織實施情況、績效考核體系、績效分析及績效考核結(jié)果、存在問題及原因分析、相關(guān)建議及整改要求等，同時將考核初步結(jié)果以書面形式反饋給項目公司。
√第六步：編制和報送績效考核報告
項目公司可以對績效考核的結(jié)果提出異議，必要時，考核小組可以復(fù)驗，復(fù)驗后異議成立的，可以對績效考核結(jié)果進(jìn)行打分調(diào)整，形成績效考核最終評分結(jié)果。無異議的，由政府的考核小組或委托的第三方專業(yè)考核機(jī)構(gòu)出具最終的績效考核報告，該績效考核報告作為政府“按效付費”的最終依據(jù)。
√第七步：項目公司對考核結(jié)果的整改
國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平表示：“PPP項目的績效考核評價不是目的，而是重要手段，是為了督促項目公司履行合約，從而實現(xiàn)該項目的預(yù)期目標(biāo)和產(chǎn)出�！比绻冃Э己顺绦騼H僅到現(xiàn)場考核打分結(jié)束為止，那應(yīng)該沒有達(dá)到“實現(xiàn)該項目的預(yù)期目標(biāo)和產(chǎn)出”的目的。因此建議在考核結(jié)束后，應(yīng)設(shè)置項目公司整改環(huán)節(jié),除按照最終的考核打分結(jié)果作為“按效付費”的依據(jù)外，項目公司應(yīng)對績效考核報告中提出的整改問題同時進(jìn)行相應(yīng)的整改，整改達(dá)標(biāo)才算全面實現(xiàn)了考核的目的。
√第八步：建立績效考核和財政支出責(zé)任臺賬
考核報告完成后，由政府方或所委托的第三方考核機(jī)構(gòu)輔助政府方建立績效考核臺賬和財政支出責(zé)任臺賬，具體包括績效考核機(jī)制材料、績效考核程序材料、項目公司響應(yīng)材料、專家組考核記錄材料、績效考核整改材料、績效考核報告、財政支出責(zé)任、財政支出監(jiān)測等。PPP項目財政支出責(zé)任臺賬應(yīng)真實、準(zhǔn)確、完整，既有當(dāng)期數(shù)又有累計數(shù)，并參照會計檔案資料管理長期保存。
√第九步：信息披露
按照財政部相關(guān)文件的要求，對PPP項目的進(jìn)行考核的結(jié)果應(yīng)依法對外公開，因此，PPP項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時披露PPP項目的績效考核結(jié)果等項目實施信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
特別提醒：防止PPP項目績效考核中出現(xiàn)的以下問題：
√一、將建設(shè)期的績效考核等同于對所建設(shè)項目的驗收考核。
無論是建設(shè)期還是運營期，對PPP項目的績效考核都是貫穿在項目建設(shè)運營的全部過程中，但實務(wù)中有部分的PPP項目合同約定建設(shè)期績效考核就是對項目的驗收考核。試想，如果項目已建成到了驗收階段，如何進(jìn)行考核？又考核什么？這顯然是對績效考核的誤讀或誤解，無法體現(xiàn)對建設(shè)過程的考核，最終導(dǎo)致的后果可能是無法考核，或得出的考核結(jié)果偏差或失真。
√二、將對項目公司的考核等同于對項目施工合同的履約管理考核。
多數(shù)PPP項目建設(shè)期績效考核指標(biāo)都是“工程質(zhì)量、進(jìn)度、工期、安全、環(huán)保”等工程施工的幾個方面，實際上考核的就是工程總承包合同的履約情況，但合同的履約情況考核應(yīng)該是由項目公司實施的。而政府需要的“按效付費”的對象是項目公司，而非項目施工單位，否則，考核的目標(biāo)對象結(jié)果等都會偏離。
√三、將績效考核指標(biāo)的設(shè)置局限于“技術(shù)”層面
實務(wù)中PPP項目績效考核指標(biāo)的設(shè)置更多的還是從工程技術(shù)規(guī)范出發(fā)去設(shè)置，導(dǎo)致作為重要考核依據(jù)的“考核指標(biāo)”都是以項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主要導(dǎo)向，而脫離對項目公司的“目標(biāo)管理”為方向，忽視了對項目公司在項目建設(shè)過程中的“組織管理、融資情況、公眾滿意”等圍繞“公共服務(wù)”核心的指標(biāo)。
為此，筆者建議，應(yīng)緊緊圍繞“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績效考核機(jī)制最終目的，立足對項目公司有效的“監(jiān)管”去設(shè)置考核的指標(biāo)，以有效實現(xiàn)對PPP項目“成績和效果”的考核，真正實現(xiàn)對PPP項目公司的“按效付費”。
PPP項目實施的過程中，具有耗時較長，利益主體復(fù)雜等特點，較之普通項目而言其風(fēng)險程度會更高，而PPP項目績效考核正好通過事中和事后的跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)防范和減少項目可能存在的問題，降低項目的風(fēng)險系數(shù)。規(guī)范實施的績效考核能夠有效的提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率，防止政府在PPP項目的全生命周期承擔(dān)過多的項目風(fēng)險。
