《政府投資條例》（國務院令第712號）是政府投資管理的最高級別的行政法規(guī)。該條例從政府投資決策、政府投資年度計劃編制和政府投資項目實施三個方面，闡述了政府對政府投資項目管理基本要求。不全面了解和深入掌握這些要求，無論你是干工程咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、代建、工程項目管理和招標代理，還是做全過程工程咨詢、工程總承包，除了挨業(yè)主的罵，就是賺不到錢。因為你根本不知道業(yè)主希望你做什么、你應怎么做。你的那套老規(guī)矩、老辦法、老套路，根本不能適應新制度的要求。以下，我結(jié)合湖南省政府的相關(guān)規(guī)定，分析給你看。如果不轉(zhuǎn)變觀念，不從根本上改變做法，看你能不能混下去？這些你從參加的所有講座中都不可能聽到。他在耐心地勸導你，在新的制度設(shè)計下如何混下去、如何混得如魚得水、風生水起。如果你有收獲和啟發(fā)，不要忘記給作者點贊和鼓勵。
1、政府投資管理重心前移，要求以工程變更為重點的過程控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝顿Y概算為核心的全面投資控制
政府投資項目，是指政府使用預算安排的資金，采取直接投資方式、資本金注入方式，投資的新建、擴建、改建、技術(shù)改造等項目。隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）以及地方政府相應投資管理制度的頒布，以投資概算控制工程建設(shè)項目實施的政府投資管理新模式已經(jīng)開啟。投資概算不得超出批復的可行性研究報告投資估算的10%；超出批復的可行性研究報告投資估算10%的，需重新編報可行性研究報告，或調(diào)減建設(shè)規(guī)模或內(nèi)容、降低建設(shè)及裝修標準，重新開展初步設(shè)計、重新編制項目投資概算。發(fā)改委會同有關(guān)部門對投資概算執(zhí)行進行現(xiàn)場核查或委托現(xiàn)場核查，住建、交通、水利等對施工圖設(shè)計文件執(zhí)行投資概算情況進行督查；財政按已批復的初步設(shè)計概算控制施工圖預算；審計重點審計概算控制情況。項目單位或項目實施機構(gòu)須按照核定概算嚴格控制資金使用。這是制度設(shè)計對政府投資項目管理的剛性要求。在政府投資項目工程建設(shè)領(lǐng)域，以投資概算管理為軸心的政府投資項目管理體系已經(jīng)形成。
2、政府投資管理重心前移，要求可行性研究、工程設(shè)計的重心同步前移
傳統(tǒng)的政府投資項目技術(shù)設(shè)計觀念是，可行性研究做構(gòu)想，初步設(shè)計做草案，招標圖紙做預案，施工圖設(shè)計定方案，直到竣工圖繪制完成才形成完整的施工圖紙。新的制度設(shè)計是，可行性研究定方案，初步設(shè)計定地基處理、基礎(chǔ)（含樁基、地下室）、主體結(jié)構(gòu)（梁、板、柱、承重墻、屋面），其他按照政府強制性標準下限配置。除此而外，均可以根據(jù)投資規(guī)模、功能需求、標準等級等進行施工圖設(shè)計優(yōu)化和施工優(yōu)化。以投資估算為依據(jù)的限額設(shè)計，已經(jīng)成為政府投資項目投資控制的主要手段。技術(shù)經(jīng)濟的深度融合，要求工程設(shè)計與投資核算同步實施，且在投資估算的強行約束下全面展開。技術(shù)方案、工程設(shè)計與投資估算、投資概算編制分離的模式，在政府投資項目管理中將寸步難行。所謂工程建設(shè)項目技術(shù)方案，是指為解決工程建設(shè)項目技術(shù)問題，有針對性，系統(tǒng)性的提出的方法、應對措施及相關(guān)對策的總稱。它包括計劃方案、規(guī)劃方案、建設(shè)方案、設(shè)計方案、施工方案、施工組織設(shè)計、投標技術(shù)標文件、大型吊裝作業(yè)的吊裝作業(yè)方案、生產(chǎn)方案、管理方案、技術(shù)措施、技術(shù)路線、技術(shù)改進方案等。技術(shù)方案的合理性決定投資估算的合理性。投資估算的匡算值或投資計劃目標值是檢驗技術(shù)方案合理性的重要標準。只有在投資計劃目標值以內(nèi)的技術(shù)方案，才能成為合理的技術(shù)方案。所謂合理，就是技術(shù)上可行與經(jīng)濟上符合投資計劃目標值。投資估算的精準度，自然要求可行性研究報告對技術(shù)上的可行性進行全面、科學、合理的研究和規(guī)劃，據(jù)此才有可能得出經(jīng)濟合理的結(jié)論。技術(shù)方案比選，是技術(shù)方案符合投資目標值的重要方式。隨著投資管理重心的前移，可行性研究報告，也不再是建設(shè)的必要性、技術(shù)的可行性和經(jīng)濟的合理性的紙上談兵。不掌握規(guī)劃設(shè)計、勘察設(shè)計、工程施工和施工組織管理等技術(shù)與技能，不熟悉并能合理預估工程建設(shè)可能發(fā)生的各種變化，可行性研究就會成為脫離實際的、不可行的笑柄，就會誤導政府投資決策，就會被懲戒問責。所謂工程設(shè)計，是指根據(jù)建設(shè)工程法律法規(guī)的強制性要求，對建設(shè)工程所需的技術(shù)經(jīng)濟資源和生態(tài)環(huán)境等條件進行綜合分析、論證，為確定建設(shè)工程設(shè)計文件而提供的相關(guān)服務活動的總和。工程設(shè)計也不僅僅是圖紙設(shè)計，而是投資概算、工程預算（招標投標價格）、工程結(jié)算所需要的全部施工和保證施工所需以及施工過程中可能發(fā)生的變化所需的全部技術(shù)經(jīng)濟分析、認證的總和。這其中任何一個環(huán)節(jié)的缺失，都不可能保證投資概算與工程預算、工程結(jié)算不走樣變形，都可能引起工程變更，從而引起工程預算、投資概算調(diào)整。
3、政府投資管理重心前移，要求初步設(shè)計方案及其投資概算精準度能夠控制在±5%以內(nèi)
初步設(shè)計方案及其投資概算編制，是投資決策執(zhí)行的第一個環(huán)節(jié)，也是政府投資項目管理最重要的環(huán)節(jié)。投資概算管理是貫穿政府投資項目管理的紅線。能否以投資估算為依據(jù)，準確、全面地確定投資概算，在工程預算、工程結(jié)算中嚴格執(zhí)行投資概算，是衡量工程建設(shè)項目管理質(zhì)量好壞、水平高低的重要標準。根據(jù)《政府投資條例》（國務院令第712號），政府投資管理包括政府投資決策、政府投資年度計劃編制和政府投資項目實施三個方面。《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定：政府投資項目的管理分為項目前期管理、限額設(shè)計管理、概算執(zhí)行事中事后監(jiān)管和超概項目懲戒問責四個方面。管理投資概算，已經(jīng)成為政府投資項目工程建設(shè)的重要任務。
1）限額設(shè)計，是深化投資決策管理的重要抓手
項目前期管理包括限額設(shè)計管理。可行性研究報告是政府投資決策形成的基礎(chǔ)，初步設(shè)計是深化并執(zhí)行投資決策的第一個環(huán)節(jié)。兩者一前一后，相輔相成，缺一不可�？尚行匝芯繄蟾娴纳疃�，直接影響投資決策的精度；初步設(shè)計的深度，直接影響投資概算的精度。限額設(shè)計是保證初步設(shè)計全面執(zhí)行投資決策最重要的方式，也是保證投資概算不偏離投資估算最有效的方法。
《政府投資條例》（國務院令第712號）第九條規(guī)定：政府投資項目單位“應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。”第十二條規(guī)定：“經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告�！�
《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定，項目前期管理的主要工作是：（1）委托工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告；（2）由發(fā)改委組織評估或評審可行性研究報告；（3）由發(fā)改委提請省政府審議決策；（4）省發(fā)改委根據(jù)省政府決策履行審批或核準手續(xù)。經(jīng)批復的投資估算是初步設(shè)計限額設(shè)計的依據(jù)。限額設(shè)計管理的主要工作是：（1）委托勘察設(shè)計企業(yè)同步開展初步設(shè)計和編制項目投資概算（投資概算可委托造價咨詢機構(gòu)同步編制）；（2）住建廳、交通廳、水利廳等行業(yè)主管部門會同有關(guān)部門和單位對項目初步設(shè)計方案進行審查并批復。投資概算應按單項工程或者單位工程列出概算明細。
2）以過程監(jiān)督檢查為手段，是控制投資概算的主要方式
投資估算是投資決策的主要依據(jù)。投資估算經(jīng)主管部門批準后，即為國家對該項目的計劃控制總投資。投資概算是工程建設(shè)項目投資管理的控制紅線，是控制工程建設(shè)項目投資的最高限額。加強對投資概算執(zhí)行情況的過程管理和監(jiān)督，是防止超概的重要手段。投資概算執(zhí)行過程管理和監(jiān)督，通過在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式進行監(jiān)督檢查，通過在線平臺采取信息共享的方式進行監(jiān)督檢查，是政府今后對投資概算執(zhí)行進行監(jiān)督檢查的主要方式。
《政府投資條例》（國務院令第712號）第十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃�！� 第二十七條規(guī)定：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查�！钡诙藯l規(guī)定：“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享�！�
《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定的事中事后監(jiān)管工作是：（1）開工前每季、開工后至項目全部竣工投用前，項目實施機構(gòu)或代建單位每月須向投資項目在線審批監(jiān)管平臺報送項目進展信息；（2）每年6月30日前和12月31日前，項目實施機構(gòu)或代建單位須向投資項目在線審批監(jiān)管平臺報送項目投資概算執(zhí)行情況；（3）發(fā)改委會同有關(guān)部門對在建項目進行現(xiàn)場核查或委托現(xiàn)場核查等，住建廳、交通廳、水利廳等對施工圖設(shè)計文件實施情況進行核查，省財政廳按初步設(shè)計概算核撥施工圖預算資金，審計廳對政府投資項目的概算控制情況進行審計。
3）嚴格控制工程變更，是控制投資概算的重要措施
投資概算一經(jīng)確定，即為工程建設(shè)項目投資控制的最高限額，原則上不得調(diào)整，但是工程建設(shè)從初步勘察設(shè)計到詳細勘察設(shè)計，畢竟有一個由淺入深、逐步深化的過程。工程建設(shè)項目是對工程建設(shè)所在地點的自然地貌的重大改變。無論科技發(fā)達程度如何，人類對自然的認識都會有一個由粗到細、由細到精的過程。工程建設(shè)一律不準變更，不符合人類對自然的認識規(guī)律。以“可變可不變的，一律不變；非變不可的，向節(jié)約投資的方向變”為原則，嚴格執(zhí)行投資概算，嚴格控制工程變更，嚴格按照規(guī)定核定或者調(diào)整投資概算，是投資概算執(zhí)行必須遵循的底線。《政府投資條例》（國務院令第712號）第二十一條規(guī)定：“擬變更建設(shè)地點或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批�！钡诙龡l規(guī)定：“因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調(diào)整方案……報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預算的……規(guī)定辦理。”第三十二條規(guī)定：未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算的，責令改正，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。第三十四條規(guī)定：對未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫�；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。
4）懲戒問責，是制止超概行為的重要保證
行政管理包括制度公布、制度執(zhí)行、執(zhí)行檢查、執(zhí)行偏差糾正和違反制度處罰五個階段。懲戒問責就是對違反制度行為的處理與懲罰，是維護制度的嚴肅性、權(quán)威性和公正性的重要手段。它與PDCA質(zhì)量管理循環(huán)最大的差別就是，運用行政手段，對違反制度行為進行處理與懲罰，從而殺一儆百，杜絕此類行為的繼續(xù)與蔓延。《政府投資條例》（國務院令第712號）第三十四條規(guī)定：對未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，責令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫�；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定的超概項目懲戒問責的主要措施是：（1）黨政機關(guān)辦公用房、業(yè)務技術(shù)用房以及醫(yī)院、學校等社會事業(yè)項目超概，扣減項目單位或項目實施機構(gòu)行政事業(yè)運行經(jīng)費預算；高速公路、水利、機場、鐵路等專項建設(shè)項目超概，扣減項目單位或項目實施機構(gòu)及其主管部門管理的相應專項資金；政策變化、建設(shè)期價格上漲和其他不可抗力等客觀原因造成超概的，原則上按項目原批復的資金來源渠道（或比例）解決資金缺口。（2）超概10%及以上且金額500萬元以上的，由行業(yè)主管部門對調(diào)整概算進行評審，再由發(fā)改委組織評審核定后提請省政府審議決策。其中，其中超概100%以上或金額1億元以上的，由審計廳先審計再提請省政府審議決策。（3）因勘察設(shè)計深度不夠或設(shè)計缺陷造成項目建設(shè)發(fā)生重大變更，以及工程咨詢、造價、評估等中介成果中出現(xiàn)漏項、缺項等，導致超概10%以上或超概未超過10%但超概金額1000萬元以上的，將有關(guān)勘察設(shè)計、工程咨詢、造價和評估機構(gòu)列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”；代建單位管理原因造成超概的，列入湖南省信用信息網(wǎng)“黑名單”，并賠付超概投資。
