2021年1月26日，福建省水利廳發(fā)布《福建省水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），用以規(guī)范福建省水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包行為，提升水利建設(shè)質(zhì)量和效益，提高水利建設(shè)管理水平。《辦法》充分參考了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）（以下簡稱“12號(hào)文”）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目發(fā)承包和項(xiàng)目實(shí)施等規(guī)定，并結(jié)合水利工程的特性、福建省建筑業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，編制了本辦法，適用于福建省行政區(qū)劃范圍內(nèi)的水利建設(shè)工程總承包項(xiàng)目。本文試結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》以及12號(hào)文等法律規(guī)范的規(guī)定，對(duì)該辦法作簡要評(píng)析。
一、出臺(tái)背景
2010年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）發(fā)布，該決定強(qiáng)調(diào)要加快水利改革發(fā)展，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式。為此，福建省于2012年2月14日印發(fā)了《福建省水利建設(shè)工程總承包（試點(diǎn)）暫行辦法》（閩水建設(shè)〔2012〕18號(hào)）（以下簡稱為“《暫行辦法》”），開展水利建設(shè)工程總承包試點(diǎn)工作。
隨著近年來中共中央、國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺(tái)積極推進(jìn)工程總承包的政策文件，工程總承包模式得到了大力發(fā)展。福建省也于2017年11月16日出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》（閩政辦〔2017〕136號(hào)），提出加快推行工程總承包，完善工程建設(shè)組織模式的要求。
而2012年《暫行辦法》的部分條款已不能適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、國家現(xiàn)行政策、水利工程項(xiàng)目建管要求。為此，福建省水利廳組織編制形成了《福建省水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理辦法（試行）》，并于2021年2月1日起實(shí)施。
二、工程總承包的發(fā)包范圍
《福建水利工程總承包辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購、施工等三個(gè)階段或者設(shè)計(jì)、施工等兩個(gè)階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。
第十二條規(guī)定：工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位工程不得參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。
第十四條第三款規(guī)定：工程征（占）地、拆遷、移民搬遷安置、工程監(jiān)理、第三方質(zhì)量檢測等不列入工程總承包范圍。
該條規(guī)定對(duì)2012《暫行辦法》進(jìn)行了細(xì)化。2012年《暫行辦法》第五條規(guī)定：“我省水利建設(shè)工程總承包（試點(diǎn)）采用設(shè)計(jì)采購施工總承包（EPC），即總承包單位負(fù)責(zé)中標(biāo)工程的勘測、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購以及試運(yùn)行等。”新《辦法》第三條明確：水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包的發(fā)包范圍可包括設(shè)計(jì)、采購、施工（EPC）或設(shè)計(jì)、施工（DB），這與12號(hào)文對(duì)房建市政工程總承包發(fā)包范圍的表述基本保持一致。
關(guān)于水利項(xiàng)目勘察階段是否可進(jìn)行工程總承包，現(xiàn)階段各地的政策考量略有不同，如四川省水利廳2020年9月29日發(fā)布的《深化水利工程建設(shè)改革 穩(wěn)步推行水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包指導(dǎo)意見（試行）》中，將“勘察設(shè)計(jì)”作為一個(gè)整體，列在可發(fā)包范圍之中；山東省水利廳2019年1月17日印發(fā)的《山東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包指導(dǎo)意見（試行）》未明確勘察階段可作為工程總承包范圍，但要求總承包單位具有勘測設(shè)計(jì)資質(zhì)、勘察設(shè)計(jì)能力等。本次福建《辦法》未將勘察階段明確納入發(fā)包范圍，也未明確將勘察階段排除在發(fā)包范圍中，在具體的實(shí)踐中，發(fā)包人還需注意根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T的要求依法發(fā)包。
此外，《辦法》與《暫行辦法》規(guī)定相似，還對(duì)工程總承包的發(fā)包范圍做了否定式列舉，其中包括工程征（占）地、拆遷、移民搬遷安置、工程監(jiān)理和第三方質(zhì)量檢測。這些工作均是項(xiàng)目法人的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)實(shí)施或委托非總承包單位的第三方實(shí)施。
三、工程總承包的發(fā)包階段
《福建水利工程總承包辦法》第六條規(guī)定：采用工程總承包方式組織實(shí)施的水利建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，自行決定在可行性研究報(bào)告批復(fù)后或者初步設(shè)計(jì)報(bào)告批復(fù)后，實(shí)施工程總承包發(fā)包。
2017年《福建省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》（閩政辦〔2017〕136號(hào)）明確規(guī)定：“政府投資工程帶頭推行工程總承包，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，自行決定在可研批復(fù)或者初步設(shè)計(jì)審批后采用工程總承包模式發(fā)包。”考慮到水利工程通常都是政府投資項(xiàng)目，《辦法》本條規(guī)定了建設(shè)單位可以自行決定發(fā)包階段。與此前的《暫行辦法》相比，《辦法》的規(guī)定有較大變化，《暫行辦法》規(guī)定試點(diǎn)工程應(yīng)當(dāng)“已經(jīng)獲得立項(xiàng)批準(zhǔn)或通過可行性研究審查批復(fù)尚未開展設(shè)計(jì)招標(biāo)”。
然而，《辦法》這一規(guī)定卻與12號(hào)文工程總承包發(fā)包階段的規(guī)定有些許不一致，12號(hào)文第七條規(guī)定政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后發(fā)包。即便考慮到12號(hào)文是針對(duì)房建市政工程的，并不適用于水利工程項(xiàng)目，《辦法》本條規(guī)定中建設(shè)單位的“自行決定”也需受制于《政府投資條例》的規(guī)定。《政府投資條例》從政府投資項(xiàng)目控制投資概算角度規(guī)定了項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)審，并保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定的要求。因此，建設(shè)單位應(yīng)充分考慮到水利工程的項(xiàng)目特性進(jìn)行發(fā)包，而非一定可以在可研批復(fù)后發(fā)包。
四、工程總承包的招標(biāo)和評(píng)標(biāo)
《福建水利工程總承包辦法》第七條規(guī)定：除某些按《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)的和不招標(biāo)的特殊工程項(xiàng)目外，水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開招標(biāo)發(fā)包。
公開招標(biāo)的工程總承包項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過福建省公共資源交易電子行政監(jiān)督平臺(tái)、福建省公共資源交易電子公共服務(wù)平臺(tái)和福建省水利工程電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)，以電子招投標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。
第八條規(guī)定：公開招標(biāo)的工程總承包項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用資格后審辦法在開標(biāo)后由評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。
第九條規(guī)定：公開招標(biāo)的工程總承包項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)，并根據(jù)工程特點(diǎn)和要求合理設(shè)置評(píng)分權(quán)重和評(píng)標(biāo)辦法。綜合評(píng)估因素主要包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、建議書、實(shí)施方案、信用、業(yè)績等。
建設(shè)單位不得以資質(zhì)等級(jí)、綜合資質(zhì)等資質(zhì)名義設(shè)置評(píng)分項(xiàng)。
上述規(guī)定涉及到福建省水利工程總承包項(xiàng)目的招標(biāo)或評(píng)標(biāo)，多是考慮到水利工程通常由政府投資，與公共利益密切相關(guān)的特點(diǎn)。有以下需要注意：
第一，水利工程總承包項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開招標(biāo)發(fā)包。《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》明確將防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目列為“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”，符合招標(biāo)投標(biāo)法第三條必須招標(biāo)的范圍。根據(jù)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（水利部令第14號(hào)）的規(guī)定：依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目中，國家重點(diǎn)水利項(xiàng)目、地方重點(diǎn)水利項(xiàng)目及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。
第二，水利工程總承包項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用資格后審辦法對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查。雖然國家層面對(duì)于水利工程并未出臺(tái)過類似規(guī)定，但對(duì)同樣與公共利益密切聯(lián)系的公路工程有類似規(guī)定。交通運(yùn)輸部《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（交通運(yùn)輸部令2015年第24號(hào)）第十條規(guī)定：公路工程建設(shè)項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式的，原則上采用資格后審辦法對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查。福建省交通運(yùn)輸廳發(fā)布《福建省公路水運(yùn)建設(shè)工程圍標(biāo)串標(biāo)問題治理工作方案》（閩交建〔2015〕122號(hào)）也曾明確公路水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目宜采用資格后審方式。
第三，水利工程總承包項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)。《福建省招標(biāo)投標(biāo)條例》第四十三條第一款規(guī)定：工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營項(xiàng)目以及技術(shù)、性能有特殊要求的貨物采購、工程施工項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)。根據(jù)水利工程的特點(diǎn)及工程總承包組織實(shí)施方式的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)。
第四，水利工程總承包項(xiàng)目采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)不得將資格條件作為評(píng)審因素。2017年《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第五十五條明確規(guī)定：采用綜合評(píng)分法的，資格條件不得作為評(píng)審因素�！掇k法》規(guī)定不得以資質(zhì)等級(jí)、綜合資質(zhì)等資質(zhì)名義設(shè)置評(píng)分項(xiàng)正是符合財(cái)政部87號(hào)令的規(guī)定。
除了以上內(nèi)容外，《辦法》還參考了12號(hào)文等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)工程總承包單位的資質(zhì)和投標(biāo)限制、建設(shè)單位和總包單位之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目經(jīng)理的條件、工程總承包的分包、建設(shè)單位和工程總承包單位的責(zé)任等作了規(guī)定，本文不再贅述。
《福建省水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理辦法（試行）》的出臺(tái)，代表工程總承包模式在水利建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展多了一份政策引領(lǐng)，既吸收了房建市政領(lǐng)域《管理辦法》的普適性規(guī)定，也體現(xiàn)了水利建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)在水利建設(shè)領(lǐng)域推行工程總承包模式有著較大的借鑒意義。
