近日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），從采購(gòu)需求范圍、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等方面作出明確要求。《辦法》于2021年7月1日起執(zhí)行。
《辦法》規(guī)定，其所稱(chēng)采購(gòu)需求，是指采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿(mǎn)足的技術(shù)、商務(wù)要求。采購(gòu)需求主要包括技術(shù)要求和商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等;商務(wù)要求是指取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求，包括交付(實(shí)施)的時(shí)間(期限)和地點(diǎn)(范圍)，付款條件(進(jìn)度和方式)，包裝和運(yùn)輸，售后服務(wù)，保險(xiǎn)等。
《辦法》首次提出需求調(diào)研的方式及具體內(nèi)容，明確采購(gòu)人可以在確定采購(gòu)需求前，通過(guò)咨詢(xún)、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式開(kāi)展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)，以及其他相關(guān)情況。在面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不得少于3個(gè)，且調(diào)查對(duì)象具有代表性。采購(gòu)人可以直接引用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。有業(yè)內(nèi)人士指出，目前采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)市場(chǎng)調(diào)研不夠充分，使得采供市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)，這是造成采購(gòu)需求調(diào)研環(huán)節(jié)出現(xiàn)實(shí)際需求與調(diào)研對(duì)象“張冠李戴”的重要原因之一�！掇k法》要求采購(gòu)人深入開(kāi)展采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)標(biāo)的行業(yè)進(jìn)行充分把握，是采購(gòu)人走向?qū)I(yè)化的重要一環(huán)。
根據(jù)《辦法》，采用綜合性評(píng)審方法，采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評(píng)分項(xiàng);評(píng)分指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo)。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)第三十四條第三款明確，采用綜合評(píng)分法的，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。然而，一些采購(gòu)項(xiàng)目因其特殊性，確實(shí)存在無(wú)法量化的指標(biāo)內(nèi)容，加之部分政府采購(gòu)從業(yè)人員對(duì)該條款的理解執(zhí)行存在偏差，由此引發(fā)的質(zhì)疑投訴案例不勝枚舉，“評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)”被調(diào)侃為質(zhì)疑投訴事項(xiàng)的“萬(wàn)能條款”�！墩少�(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》第四十八條【評(píng)審因素設(shè)置要求】第二款提出，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化，可以量化的應(yīng)當(dāng)量化，回應(yīng)了實(shí)踐關(guān)切。有專(zhuān)家指出，《辦法》對(duì)評(píng)審因素量化指標(biāo)的設(shè)置延續(xù)了《政府采購(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》的上述立法思路，且作了進(jìn)一步延展，是一大進(jìn)步。其第九條提出，技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次。第二十一條第二款明確，采購(gòu)需求客觀、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評(píng)分項(xiàng);參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo)，評(píng)分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次，設(shè)置對(duì)應(yīng)的不同分值。不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購(gòu)項(xiàng)目，可以結(jié)合需求調(diào)查的情況，盡可能明確不同技術(shù)路線、組織形式及相關(guān)指標(biāo)的重要性和優(yōu)先級(jí)，設(shè)定客觀、量化的評(píng)審因素、分值和權(quán)重。價(jià)格因素應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定確定分值和權(quán)重。
《辦法》規(guī)定，根據(jù)采購(gòu)需求特點(diǎn)提出的供應(yīng)商資格條件，要與采購(gòu)標(biāo)的的功能、質(zhì)量和供應(yīng)商履約能力直接相關(guān)，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專(zhuān)業(yè)資格或者技術(shù)資格、設(shè)備設(shè)施、業(yè)績(jī)情況、專(zhuān)業(yè)人才及其管理能力等。業(yè)績(jī)情況作為資格條件時(shí)，要求供應(yīng)商提供的同類(lèi)業(yè)務(wù)合同一般不超過(guò)2個(gè)，并明確同類(lèi)業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購(gòu)政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的，不得提出同類(lèi)業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺(tái)數(shù)、使用時(shí)長(zhǎng)等業(yè)績(jī)要求。
業(yè)績(jī)情況能否作為資格條件?業(yè)內(nèi)對(duì)此爭(zhēng)論不休。根據(jù)《〈條例〉釋義》對(duì)《條例》第二十條第四項(xiàng)內(nèi)容的闡釋?zhuān)少?gòu)人可以從項(xiàng)目本身具有的技術(shù)管理特點(diǎn)和實(shí)際需要，對(duì)供應(yīng)商提出類(lèi)似業(yè)績(jī)要求作為資格條件或者評(píng)審加分標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，此類(lèi)業(yè)績(jī)要求，主要是從項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際需要出發(fā)，目的是保證項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和效果。《辦法》上述規(guī)定，實(shí)質(zhì)上也允許了業(yè)績(jī)情況作為資格條件。此種情況下，為確保充分有效競(jìng)爭(zhēng)，供應(yīng)商提供的同類(lèi)業(yè)務(wù)合同一般不得超過(guò)2個(gè)。
財(cái)政部此前發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(修訂草案征求意見(jiàn)稿)第十四條也指出，除技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)或者長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目外，不得將業(yè)績(jī)作為資格要求。業(yè)績(jī)要求應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)項(xiàng)目自身特點(diǎn)、規(guī)模和實(shí)際需要相適應(yīng)，不得限定為特定區(qū)域或者特定采購(gòu)人的業(yè)績(jī)資格要求，業(yè)績(jī)資格要求一般不超過(guò)2個(gè)。有專(zhuān)家建議，可將該條與《辦法》相關(guān)規(guī)定對(duì)照研究學(xué)習(xí)。
如何選擇采購(gòu)方式、評(píng)審方法和定價(jià)方式?《辦法》提出，應(yīng)根據(jù)不同的采購(gòu)需求特點(diǎn)進(jìn)行選擇，同時(shí)須符合法定適用情形。其中，采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢(xún)價(jià)方式采購(gòu)，以?xún)r(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式。采購(gòu)需求客觀、明確，且技術(shù)較復(fù)雜或者專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，如大型裝備、咨詢(xún)服務(wù)等，一般采用招標(biāo)、談判(磋商)方式采購(gòu)，通過(guò)綜合性評(píng)審選擇性?xún)r(jià)比最優(yōu)的產(chǎn)品，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式。不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購(gòu)項(xiàng)目，如首購(gòu)訂購(gòu)、設(shè)計(jì)服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作等，一般采用談判(磋商)方式采購(gòu)，綜合考慮以單方案報(bào)價(jià)、多方案報(bào)價(jià)以及性?xún)r(jià)比要求等因素選擇評(píng)審方法，并根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求，采取固定總價(jià)或者固定單價(jià)、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)等單一或者組合定價(jià)方式。
關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目的合同定價(jià)方式，《政府采購(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》多次提及。其第九十四條【合同定價(jià)方式】首次明確了固定價(jià)格、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)三種定價(jià)方式，《辦法》吸納了相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)結(jié)合采購(gòu)需求特點(diǎn)進(jìn)行選擇。此外，根據(jù)《辦法》，首購(gòu)訂購(gòu)等不能完全確定客觀指標(biāo)，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購(gòu)項(xiàng)目，綜合考慮以單方案報(bào)價(jià)、多方案報(bào)價(jià)以及性?xún)r(jià)比要求等因素選擇評(píng)審方法。此處首次提及“單方案報(bào)價(jià)、多方案報(bào)價(jià)以及性?xún)r(jià)比要求”，值得關(guān)注。
《辦法》將風(fēng)險(xiǎn)控制單獨(dú)列為一章，明確了風(fēng)險(xiǎn)控制的主體、舉措。要求采購(gòu)人建立審查工作機(jī)制，即是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制的主要手段。具體為：在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)針對(duì)采購(gòu)需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查。其中，一般性審查，主要針對(duì)采購(gòu)需求是否符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等管理制度規(guī)定;對(duì)采購(gòu)方式、評(píng)審規(guī)則、合同類(lèi)型、定價(jià)方式的選擇是否說(shuō)明適用理由;屬于按規(guī)定需要報(bào)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的事項(xiàng)，是否作出相關(guān)安排;采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃是否完整。重點(diǎn)審查是在一般性審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行非歧視性審查、競(jìng)爭(zhēng)性審查、采購(gòu)政策審查、履約風(fēng)險(xiǎn)審查及其他審查。對(duì)于審查不通過(guò)的，應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。多位業(yè)界人士認(rèn)為，《辦法》關(guān)于采購(gòu)人審查工作機(jī)制的規(guī)定，補(bǔ)充細(xì)化了《政府采購(gòu)法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》第四十一條關(guān)于采購(gòu)需求和采購(gòu)計(jì)劃審查的要求，進(jìn)一步壓實(shí)了采購(gòu)人的主體責(zé)任，也彰顯了政府采購(gòu)立法邏輯的內(nèi)在延續(xù)。
