我國(guó)地方政府債務(wù)政策的三次轉(zhuǎn)向及反思
近些年，地方政府債務(wù)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)突出的問(wèn)題。隨著債務(wù)總量的快速提高，其風(fēng)險(xiǎn)也為社會(huì)各界所深度關(guān)注。中央政府從2008年起至今的七個(gè)年頭里，圍繞地方政府債務(wù)的相關(guān)政策出現(xiàn)了三次轉(zhuǎn)向。我們會(huì)很自然地提出這樣的問(wèn)題：中央政府制定相關(guān)政策時(shí)出于何種考慮？這樣的政策靈活性可能帶來(lái)怎樣的風(fēng)險(xiǎn)？制定地方政府債務(wù)政策應(yīng)遵從怎樣的原則？
一、我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展的三個(gè)階段
第一階段：從自然緩慢出現(xiàn)到井噴式發(fā)展
亞洲金融危機(jī)之前，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府長(zhǎng)期以既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債為榮。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策，各地方政府開(kāi)始通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了解決基建項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題，地方政府發(fā)揮了投融資平臺(tái)的項(xiàng)目融資功能。在這一階段，各地陸續(xù)開(kāi)始成立融資平臺(tái)。其中較有代表性的是重慶城投公司等。此時(shí)，融資平臺(tái)的融資渠道仍主要局限在銀行信貸體系內(nèi)，尤其是用以承接政策性貸款，城投債（包括企業(yè)債、短融、中票、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具等）的增長(zhǎng)趨勢(shì)相對(duì)比較緩慢。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)等途徑，滿足了對(duì)大規(guī)模建設(shè)資金的需求，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2008 年國(guó)際金融危機(jī)之后，在國(guó)家“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀政策背景下，尤其在“4萬(wàn)億”政策的激勵(lì)下，各地融資平臺(tái)公司如雨后春筍般涌現(xiàn)，很快達(dá)到一萬(wàn)多家。伴隨著平臺(tái)公司數(shù)量的迅猛擴(kuò)張，其融資額也快速增長(zhǎng)。到2009 年年末，數(shù)據(jù)顯示地方政府融資平臺(tái)貸款余額已達(dá)7.38 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%；全年新增貸款3.05 萬(wàn)億元，占到全國(guó)當(dāng)年新增貸款的三成以上。這些平臺(tái)貸款，成為地方政府債務(wù)的主要組成部分。
第二階段：從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露到政府嚴(yán)格管控風(fēng)險(xiǎn)
在平臺(tái)類公司一蜂而上中，出現(xiàn)了項(xiàng)目效益差、期限錯(cuò)配等信貸風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)等問(wèn)題。同時(shí)，從融資平臺(tái)本身看，也存在部分企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債管理不夠成熟，導(dǎo)致管理不規(guī)范、市場(chǎng)化程度低、資本金不足等問(wèn)題，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
2011年6月，國(guó)家審計(jì)署公布了《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元中，從償債年度看，除去2011年，2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
兩年后，國(guó)家審計(jì)署公布，截至2013年6月底，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元，合計(jì)約17.9萬(wàn)億元。
對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題，中央政府和監(jiān)管部門高度關(guān)注，并出臺(tái)一系列清理、規(guī)范政策和措施。2010 年6 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，即“國(guó)發(fā)19 號(hào)文”。這一文件全面總結(jié)了政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)平臺(tái)業(yè)務(wù)提出新的要求。2010 年7 月，財(cái)政部牽頭，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》，即“四部委文件”。這份文件進(jìn)一步明確了國(guó)發(fā)19 號(hào)文的實(shí)施細(xì)則，對(duì)公益性項(xiàng)目、財(cái)政性資金、平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性收益、融資擔(dān)保方式等進(jìn)一步予以明確。四部委文件為地方政府融資平臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范指明了方向。同時(shí)，各地城投類公司接受多輪檢查和整改，融資工作陷入停頓，其存續(xù)和發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。
2011年4月2日，銀監(jiān)會(huì)又下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“34號(hào)文”），這是對(duì)落實(shí)既往政策的持續(xù)性要求。 “34號(hào)文”首次提出了對(duì)平臺(tái)貸款“降舊控新”的目標(biāo)，即控制新增，壓縮存量。
監(jiān)管層對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，使得地方政府新的融資變得非常困難，資金難以為繼。由于前期“保增長(zhǎng)”，各地大量的項(xiàng)目上馬，開(kāi)發(fā)攤子鋪得很大�，F(xiàn)在一下子“斷血”，不僅導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，而且短期內(nèi)償債壓力非常大。以山東省濟(jì)南市的一家城投類公司為例。這家公司主要從事一條流經(jīng)全市的河流的治污凈化。作為回報(bào)，該公司獲得了河流兩側(cè)一定面積的商業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)。但由于公司的資本金很低，缺乏銀行貸款所需的抵押資產(chǎn)，一度因無(wú)法獲得后續(xù)資金而使得項(xiàng)目停滯，面臨嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)困難。
第三階段：從高壓管控到全方位放松管制
在地方政府債務(wù)的高壓管控下，全國(guó)不少地方城投類公司陷入經(jīng)營(yíng)困境，個(gè)別公司甚至出現(xiàn)違約現(xiàn)象。進(jìn)入2014年第三季度，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力開(kāi)始凸顯。全年勉強(qiáng)以7.4%的GDP增速報(bào)收，低于年初預(yù)計(jì)的7.5%。進(jìn)入2015年后，經(jīng)濟(jì)增速放緩的趨勢(shì)更加明顯。情況最為嚴(yán)重的是東北和西北地區(qū)的一些省份（包括山西、黑龍江、吉林等�。�，GDP增速接近于0。中央政府認(rèn)識(shí)到，在新舊產(chǎn)業(yè)銜接期，仍然需要依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來(lái)維持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)水平，保證就業(yè)穩(wěn)定。于是，地方政府債務(wù)政策開(kāi)始再一次得以放松。
在2014年10月351號(hào)文正式出臺(tái)前，財(cái)政部《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱征求意見(jiàn)稿）曾提及，對(duì)于地方政府在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，將安排過(guò)渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業(yè)單位通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等方式舉借政府債務(wù)。但后來(lái)正式文件就不再提及“過(guò)渡期安排”，而是代之以“優(yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核算后續(xù)融資需求”。
2014年11月19日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)聚焦融資難，提出新的“融十條”，降融資成本仍是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)政策的核心目標(biāo)之一。除了維持適度寬松的貨幣環(huán)境外，中央正在加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度改革解決融資難。
作為對(duì)新的“融十條”的回應(yīng)，2015年5月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》要求支持融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目的存量融資需求，不得對(duì)在建項(xiàng)目盲目抽貸、壓貸、停貸。發(fā)改委隨即發(fā)文，全面放寬城投類企業(yè)債券的發(fā)行條件，并提出鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)債用于重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目融資，同時(shí)還將支持縣域企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券融資，指定類別的債券也不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標(biāo)的限制。值得一提的是，擴(kuò)容后的城投企業(yè)債明確不屬于地方政府債務(wù)。
除此之外，政府還采取了一系列支持性措施。一是推行債務(wù)置換。該置換是地方政府將即將到期的債務(wù)打包，通過(guò)證券承銷機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，商業(yè)銀行購(gòu)買債券之后，地方政府獲得資金用來(lái)償還商業(yè)銀行的貸款。第一批置換總金額為1萬(wàn)億人民幣。第二批也已經(jīng)在準(zhǔn)備之中。二是推行PPP。一些符合要求的國(guó)企和融資平臺(tái)可以成為地方政府的企業(yè)合作伙伴。在當(dāng)前地方融資壓力重重的情況下，PPP模式對(duì)基建等公共項(xiàng)目投資的意義顯得更為重要。三是擴(kuò)大政策性銀行的作用。中央政府已明確將注資政策性銀行，以提高其資本充足率和放貸能力。
二、地方政府債務(wù)政策不斷轉(zhuǎn)向的原因分析
分析我國(guó)地方政府債務(wù)的三個(gè)發(fā)展階段，可以看出在2008年、2010年和2014年，相關(guān)政策發(fā)生了三次大的轉(zhuǎn)向。
第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之時(shí)
危機(jī)爆發(fā)的源頭是號(hào)稱世界經(jīng)濟(jì)火車頭的美國(guó)。而且因?yàn)榇嬖诟吒軛U的因素，危機(jī)所造成的破壞量級(jí)很大，隱蔽性很深。不僅是以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家深受危機(jī)影響而經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到較大影響。2008年一季度中國(guó)GDP增長(zhǎng)速度下滑到6.8%，這是繼2006年二季度的14.5%之后的最低點(diǎn)。為了穩(wěn)增長(zhǎng)，中國(guó)政府采取了刺激投資、消費(fèi)、出口三駕馬車的一攬子政策，而通過(guò)鼓勵(lì)地方政府通過(guò)投資穩(wěn)增長(zhǎng)，則成了最為有效的政策措施。微信訂閱號(hào)PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決（PPPzdjj）發(fā)布了一批PPP項(xiàng)目的資料，請(qǐng)?jiān)跉v史消息中查看。當(dāng)時(shí)，中央政府推出了4萬(wàn)億的刺激方案，鼓勵(lì)地方政府上報(bào)投資項(xiàng)目，尤其是“鐵公基”（即鐵路、公路、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）。這不僅催生了地方融資平臺(tái)如雨后春筍般快速發(fā)展，從少數(shù)幾十家最多增加至十萬(wàn)家之多，而且還出現(xiàn)了不少瞞報(bào)項(xiàng)目的現(xiàn)象。此時(shí)，政府把“保增長(zhǎng)”甚至是“促增長(zhǎng)”放在了首位。4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案和對(duì)地方舉債發(fā)展的鼓勵(lì)，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)井噴式發(fā)展。使本來(lái)就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、電廠、舊城改造、地鐵等一窩蜂上馬 。
第二次轉(zhuǎn)向是在2010年，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始受到高度重視
2009年中國(guó)GDP增長(zhǎng)速度達(dá)到8.7%，2010年的增速達(dá)到10.3%。此時(shí)保增長(zhǎng)已經(jīng)不再是中央政府的最大顧慮，而遍地開(kāi)花的地方融資平臺(tái)及其幾乎“裸奔”的狀況，引起了中央政府的擔(dān)憂。由于我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行曾經(jīng)從瀕臨破產(chǎn)的邊緣“起死回生”，中央政府把商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)放在非常重要的位置。而大量的地方融資平臺(tái)及快速增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)，對(duì)于商業(yè)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)存在很大挑戰(zhàn)。為此，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)布一系列文件，要求對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行分類管理，單純承擔(dān)融資功能的平臺(tái)要取消。此時(shí)，“防風(fēng)險(xiǎn)”的重要性超越了“保增長(zhǎng)”。政策轉(zhuǎn)向搞得地方政府官員措手不及。一些地方政府的官員抱怨說(shuō)：“當(dāng)時(shí)要我們搞融資平臺(tái)的是你們，現(xiàn)在讓我們關(guān)閉的也是你們”。顯然對(duì)政策易變很是有看法。
第三次轉(zhuǎn)向開(kāi)始于2014年底，保增長(zhǎng)再次成為首要問(wèn)題
自2010年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)多個(gè)季度增速下降。2014年增速更是明顯放緩。盡管全年采取了多次的微調(diào)控政策，但GDP增長(zhǎng)仍然沒(méi)有完成年初制定的7.5%的目標(biāo)。進(jìn)入2015年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速跡象更加明顯。按照第一季度的數(shù)據(jù)，GDP增速勉強(qiáng)達(dá)到7%，一些省份真實(shí)GDP增長(zhǎng)甚至為負(fù)值�！氨Ｔ鲩L(zhǎng)”再一次成為中央政府最關(guān)注的問(wèn)題。于是通過(guò)寬松的貨幣政策和債務(wù)置換等措施，地方政府債務(wù)再一次迎來(lái)了春天。
由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)政策的快速轉(zhuǎn)向，在于中央政府在保增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)中不斷權(quán)衡，相機(jī)抉擇。當(dāng)增長(zhǎng)成為最關(guān)鍵的問(wèn)題時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防控往往被放在次要的位置。中國(guó)在地方政府債務(wù)的管理上，一直以來(lái)依照《預(yù)算法》執(zhí)行。該法規(guī)定地方政府沒(méi)有獨(dú)立發(fā)行債券的權(quán)力。如果嚴(yán)格依照法律不能發(fā)行債券，那么地方政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能難以實(shí)現(xiàn)。地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)必須通過(guò)外源融資進(jìn)行投資，所以一直是繞著法律在行事。這種法律的困境，也就給了中央政府在增長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)之間權(quán)衡，采取不同政策以較大的操作空間，從而導(dǎo)致政策靈活性過(guò)強(qiáng)。
三、地方政府債務(wù)政策過(guò)度靈活產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)
不可否認(rèn)，中央政府頻繁調(diào)整地方政府債務(wù)政策似乎有著較為充分的理由。2008年國(guó)際金融危機(jī)初發(fā)之時(shí)，為防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速過(guò)快，通過(guò)刺激地方政府采取各種方式進(jìn)行投資無(wú)疑能夠在短期內(nèi)盡快見(jiàn)效。而在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)快積累時(shí)，防止風(fēng)險(xiǎn)就置于首位。問(wèn)題在于，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在較為強(qiáng)烈的政策性色彩，受政策影響過(guò)于突出，表現(xiàn)為時(shí)而快速啟動(dòng)時(shí)而緊急剎車。經(jīng)濟(jì)周期因?yàn)檎邲_擊而變得周期短而密集、波動(dòng)性大。具體到這三次地方政府債務(wù)政策的轉(zhuǎn)向，其負(fù)面影響表現(xiàn)為：
一是會(huì)引致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累
1970年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基德蘭德和普里斯科特曾提出了時(shí)間不一致性理論。該理論的主要思想是，盡管政策制定者是隨著實(shí)際情況的變化，按照最優(yōu)化的原則來(lái)相機(jī)抉擇宏觀政策，但最終得到的政策效果是次優(yōu)的。相反，如果一直堅(jiān)持最初的宏觀政策，反而能夠獲得最優(yōu)的政策效果。
關(guān)于地方政府債務(wù)的財(cái)政政策也是這個(gè)道理。之前確定的相應(yīng)財(cái)政政策，受到短期經(jīng)濟(jì)變量的影響，不斷發(fā)生根本性的方向變化。之前定好的政策措施，也隨著中央政府的關(guān)注重點(diǎn)偏轉(zhuǎn)而時(shí)走時(shí)停。最終的結(jié)果是債務(wù)總額不斷累積，越來(lái)越多。2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了杠桿率不斷上升的現(xiàn)象。宏觀、個(gè)人和政府部門的杠桿率還基本正常，但非金融類企業(yè)的杠桿率偏高。財(cái)政部發(fā)布的2014年1-8月全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示，截至2014年8月末，國(guó)企資產(chǎn)總額超過(guò)99萬(wàn)億元，負(fù)債總額接近65萬(wàn)億元。同期，國(guó)企營(yíng)業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用同比增長(zhǎng)19.7%。國(guó)企負(fù)債過(guò)高和財(cái)務(wù)費(fèi)用過(guò)大的問(wèn)題，引起了各界的廣泛關(guān)注。其中，地方融資平臺(tái)的負(fù)債率過(guò)高，是一個(gè)重要的成因。
二是可能縱容地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)
中國(guó)地方政府債務(wù)存在較為突出的預(yù)算軟約束問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸疄榱送苿?dòng)本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)傾向于盡可能多地向商業(yè)銀行借款，往往不考慮還本付息問(wèn)題。有一些政府官員由于敢于借貸發(fā)展，善于“圈錢”，結(jié)果因?yàn)檎?jī)突出而得到快速晉升。一些地方部門或者企事業(yè)單位，盡管由于之前過(guò)度借貸而發(fā)生了償付問(wèn)題，但在政府官員與商業(yè)銀行的共同協(xié)商下，得以順利解決了債務(wù)問(wèn)題，未能為之承擔(dān)任何責(zé)任。他們認(rèn)為，錢是國(guó)家的錢，投資于基礎(chǔ)設(shè)施或者工業(yè)項(xiàng)目也是為了人民，沒(méi)必要太較真。一旦還債壓力過(guò)大就向中央政府呼吁，甚至極力影響中央政府的政策走向。這種僥幸心理和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，會(huì)隨著中央政府政策的不斷轉(zhuǎn)向而得到進(jìn)一步鼓勵(lì)。
三是相關(guān)的法制建設(shè)長(zhǎng)期得不到推進(jìn)
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的《預(yù)算法》在立法與實(shí)施上都存在種種問(wèn)題。在立法上，《預(yù)算法》之前很長(zhǎng)時(shí)間不允許地方政府發(fā)債。盡管2014年《預(yù)算法》修訂后可以允許地方政府適度發(fā)債，但對(duì)于債務(wù)的借、管、還都做了嚴(yán)格的規(guī)定。關(guān)于各級(jí)政府預(yù)算的編制與管理，也進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是，現(xiàn)在過(guò)于靈活的地方債務(wù)政策，會(huì)對(duì)《預(yù)算法》的實(shí)施造成一定的負(fù)面影響，導(dǎo)致最終法律的尊嚴(yán)得不到應(yīng)有的尊重。
當(dāng)然，地方政府債務(wù)政策過(guò)于靈活的主要原因，是政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深度參與。當(dāng)中央政府預(yù)判經(jīng)濟(jì)可能過(guò)熱或過(guò)冷時(shí)，就會(huì)集中大量的資源試圖扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)走向，往往導(dǎo)致矯枉過(guò)正，人為地增加了經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)率。從深層原因來(lái)看，政府的積極參與使得一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的自身修復(fù)能力喪失，成為一個(gè)受政府政策影響甚至操縱的系統(tǒng)。
四、制定地方政府債務(wù)政策應(yīng)遵從法治和適度靈活原則
就目前來(lái)看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快減速的擔(dān)憂已經(jīng)成了中央關(guān)注的焦點(diǎn)。所以，政府會(huì)提高對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的容忍度，放寬地方政府債務(wù)的口子，提高其融資便利。但目前經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)開(kāi)始滋生一些潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，不容忽視。包括股票市場(chǎng)投資火爆，非金融類企業(yè)杠桿率居高不下，一些產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)力不足企業(yè)承擔(dān)著巨額的債務(wù)等。所有這些風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加，未來(lái)可能帶來(lái)較大的挑戰(zhàn)。屆時(shí)政府在保增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)之間的靈活空間就會(huì)越來(lái)越小。因此，應(yīng)該本著“法治為基礎(chǔ)，適度靈活性”的原則，制定我國(guó)的地方政府債務(wù)政策。
一是堅(jiān)持以法治為基礎(chǔ)，對(duì)地方政府債務(wù)依法約束
美國(guó)作為2008年國(guó)際金融危機(jī)的發(fā)源地，其經(jīng)濟(jì)受到沉重打擊。盡管如此，美國(guó)的政府債務(wù)嚴(yán)格依照法律規(guī)定，不得隨意擴(kuò)張。美國(guó)的州一級(jí)政府可以發(fā)行債券，但伴隨著嚴(yán)格的監(jiān)管。監(jiān)管主要內(nèi)容包括事前監(jiān)管和破產(chǎn)機(jī)制。事前監(jiān)管指通過(guò)立法對(duì)地方政府的借貸活動(dòng)做出規(guī)定，具體規(guī)定有：借貸只能用于長(zhǎng)期公共資產(chǎn)投資，一般不能用于政府的日常支出；對(duì)借貸的關(guān)鍵變量事先做出限制，包括財(cái)政赤字、償債比率、擔(dān)保上限等；要求預(yù)算過(guò)程公開(kāi)透明，對(duì)財(cái)政賬目進(jìn)行公開(kāi)的審計(jì)，定期發(fā)布財(cái)政債務(wù)信息。此外，建立了完善的破產(chǎn)機(jī)制。地方政府如果出現(xiàn)債務(wù)違約，將進(jìn)入到破產(chǎn)程序。破產(chǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)考慮公共機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與私人機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的不同，既要保護(hù)債權(quán)人的利益，又要注意維持政府提供的基本公共服務(wù)。目前美國(guó)的破產(chǎn)法僅允許市和市以下地方政府宣布破產(chǎn)，不適用于州政府。在完善的法律約束之下，美國(guó)地方政府債務(wù)的權(quán)責(zé)利較好地匹配，風(fēng)險(xiǎn)合理分散，減少道德風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題，也應(yīng)在完善法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的約束。首先，從法律層面賦予地方政府發(fā)債權(quán)。鑒于地方政府負(fù)債巨大已是既成事實(shí)，承認(rèn)此事實(shí)并不會(huì)減輕地方政府的責(zé)任，反而有利于讓地方政府承擔(dān)其債務(wù)責(zé)任。其次，嚴(yán)格地方政府的債務(wù)管理。對(duì)于債券融資所投資的項(xiàng)目，從事前、事中、事后多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，使之高度透明化。發(fā)揮地方人大對(duì)于政府發(fā)債的約束力，培育獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等，為投資者提供客觀中立的各類信息。
二是充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型的意義和難度，減少政策靈活性
當(dāng)前中央政府對(duì)于保增長(zhǎng)非常重視，擔(dān)心增長(zhǎng)速度下滑過(guò)快。其實(shí)這涉及到怎么看到轉(zhuǎn)型期的問(wèn)題。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，從開(kāi)始經(jīng)濟(jì)起飛到最終成長(zhǎng)為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，都需要經(jīng)過(guò)一次次轉(zhuǎn)型。這一過(guò)程無(wú)論長(zhǎng)短，都會(huì)是比較痛苦的。它意味著新的產(chǎn)業(yè)逐步取代舊的產(chǎn)業(yè)；舊的產(chǎn)業(yè)逐步退出市場(chǎng)。勞動(dòng)者們因不再適應(yīng)新的市場(chǎng)需求要么退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，要么需要進(jìn)行新的職業(yè)培訓(xùn)。很少有國(guó)家是在極短的時(shí)間內(nèi)高速、順利度過(guò)轉(zhuǎn)型期的，我們應(yīng)該給予經(jīng)濟(jì)增速放緩以更耐心的心理準(zhǔn)備。
同樣以美國(guó)為例。隨著本世紀(jì)初互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅，美國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力不足。緊接著因過(guò)度依賴房地產(chǎn)和金融業(yè)，金融過(guò)度創(chuàng)新而產(chǎn)生金融危機(jī)。危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的打擊很大，但同時(shí)也是市場(chǎng)發(fā)揮優(yōu)勝劣汰機(jī)制的時(shí)候。一些低效的企業(yè)退出市場(chǎng)，一些過(guò)剩的產(chǎn)能被淘汰，資源重新處于高度流動(dòng)的狀態(tài)，并積極向最富有活力、代表未來(lái)發(fā)展方向的領(lǐng)域聚集。這一期間，美國(guó)除了用積極的貨幣政策放松銀根外，較少使用其他刺激性的政策，對(duì)于債務(wù)政策更是采取了依法實(shí)施的做法。
就我國(guó)地方政府債務(wù)管理而言，當(dāng)前應(yīng)堅(jiān)持適度靈活的原則，不必急于全面放松。應(yīng)提高對(duì)GDP增速下降的容忍度。避免一些落后產(chǎn)業(yè)借著寬松的政策死灰復(fù)燃，甚至繼續(xù)擴(kuò)大，帶來(lái)更大的麻煩。也避免人為地增加經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，到后來(lái)失去了市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)作用。
（作者系國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）
（來(lái)源：行政管理改革）
