近日，財(cái)政部公布《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），自2022年3月1日起施行。日前，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《辦法》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
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問(wèn)：財(cái)政部制定《辦法》的背景情況。
答：中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》明確提出，規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)，提升小額零星采購(gòu)的便利性。為貫徹落實(shí)《改革方案》要求，促進(jìn)小額零星采購(gòu)效率和規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一，財(cái)政部研究制定了《辦法》。
長(zhǎng)期以來(lái)，在政府采購(gòu)實(shí)踐中存在大量單次采購(gòu)金額小、不同采購(gòu)主體需要多次重復(fù)采購(gòu)的需求，例如，采購(gòu)計(jì)算機(jī)軟件、汽車(chē)維修和加油等。這類(lèi)采購(gòu)不同于單一項(xiàng)目采購(gòu)，難以適用現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判（磋商）、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源等采購(gòu)方式，目前一般通過(guò)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)來(lái)實(shí)施。這種做法為小額零星采購(gòu)活動(dòng)提供了便利，但也因缺乏專(zhuān)門(mén)的制度規(guī)范，暴露出一些問(wèn)題，社會(huì)多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應(yīng)商，造成市場(chǎng)分割，影響公平競(jìng)爭(zhēng)；有的搞政府采購(gòu)專(zhuān)供產(chǎn)品，采購(gòu)價(jià)格遠(yuǎn)超市場(chǎng)價(jià)；還有的在設(shè)備采購(gòu)中以本機(jī)低價(jià)入圍，后續(xù)耗材價(jià)格卻遠(yuǎn)超市場(chǎng)價(jià)格。因此，《辦法》借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，明確了框架協(xié)議采購(gòu)方式的管理制度，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問(wèn)題，構(gòu)筑長(zhǎng)效機(jī)制�？紤]到在實(shí)踐中小額零星采購(gòu)遇到的問(wèn)題可能比較多，框架協(xié)議采購(gòu)又是一種全新的政府采購(gòu)方式，為穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)工作，我們將《辦法》定為暫行辦法，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后再作進(jìn)一步完善。
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問(wèn)：什么是框架協(xié)議采購(gòu)方式？哪些情形可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式？
答：框架協(xié)議采購(gòu)方式與其他采購(gòu)方式相比，主要有以下特點(diǎn)：一是適用范圍不同�？蚣軈f(xié)議采購(gòu)適用于多頻次、小額度采購(gòu)，不適用于單一項(xiàng)目采購(gòu)。二是程序不同�？蚣軈f(xié)議采購(gòu)具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議；第二階段由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。三是供應(yīng)商范圍不同。采用其他采購(gòu)方式的，一個(gè)采購(gòu)包只能確定一名中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，而框架協(xié)議采購(gòu)可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應(yīng)商。
《辦法》規(guī)定框架協(xié)議采購(gòu)的適用范圍具體包括：一是集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，采購(gòu)人需要多頻次采購(gòu)，單筆采購(gòu)金額沒(méi)有達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的。既包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目中的小額零星采購(gòu)，也包括納入部門(mén)集中采購(gòu)范圍的本部門(mén)、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購(gòu)。比如，中央預(yù)算單位單筆采購(gòu)金額小于100萬(wàn)元的計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀等。二是集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門(mén)、本系統(tǒng)所需的法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢(xún)服務(wù)，采購(gòu)人需要多頻次采購(gòu)，單筆采購(gòu)金額沒(méi)有達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的。從前期財(cái)政部清理違規(guī)設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)的情況看，采購(gòu)人在法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢(xún)服務(wù)領(lǐng)域訂立框架協(xié)議的需求比較突出，因此專(zhuān)門(mén)將這類(lèi)服務(wù)中的小額零星采購(gòu)納入了適用范圍。三是集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，為了方便服務(wù)對(duì)象選擇，需要確定多家供應(yīng)商的。例如，實(shí)踐中的憑單制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)�！掇k法》同時(shí)還規(guī)定了兜底條款，今后隨著實(shí)踐的發(fā)展，財(cái)政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購(gòu)方式的情形。
執(zhí)行中需要注意的：一是框架協(xié)議采購(gòu)方式不能濫用，以免妨礙市場(chǎng)秩序，沖擊項(xiàng)目采購(gòu)。對(duì)前述第一種適用情形，按規(guī)定要實(shí)施批量集中采購(gòu)的，不能實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)。對(duì)前述第二種適用情形，主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項(xiàng)目采購(gòu)，通過(guò)簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購(gòu)合同滿(mǎn)足需求的，不能采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。二是框架協(xié)議采購(gòu)為多頻次、小額度采購(gòu)提供了一種可供選擇的采購(gòu)方式。符合前述適用情形的，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位可以實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，也可以按項(xiàng)目采購(gòu)來(lái)執(zhí)行，并非強(qiáng)制其采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。但一旦選擇框架協(xié)議采購(gòu)方式，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《辦法》的規(guī)定。
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問(wèn)：什么是封閉式框架協(xié)議采購(gòu)？什么是開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)？二者有什么區(qū)別？
答：《辦法》將框架協(xié)議采購(gòu)分為封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購(gòu)為主。封閉式框架協(xié)議采購(gòu)強(qiáng)調(diào)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)訂立框架協(xié)議，除經(jīng)框架協(xié)議約定的補(bǔ)充征集程序外，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商。開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)則是由征集人先明確采購(gòu)需求和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等條件，凡是愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都可以申請(qǐng)加入。
封閉式框架協(xié)議和開(kāi)放式框架協(xié)議都要通過(guò)公開(kāi)征集程序訂立，二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)。在封閉式框架協(xié)議采購(gòu)中，確定入圍供應(yīng)商必須有競(jìng)爭(zhēng)和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應(yīng)商；而在開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)中，供應(yīng)商提出加入申請(qǐng)后，征集人會(huì)對(duì)申請(qǐng)文件進(jìn)行審核，如果供應(yīng)商符合資格條件，并對(duì)征集公告中的框架協(xié)議內(nèi)容和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了響應(yīng)，就可以入圍，不存在競(jìng)爭(zhēng)和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協(xié)議有效期內(nèi)，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商，入圍供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由不允許退出；而在開(kāi)放式框架協(xié)議有效期內(nèi)，供應(yīng)商可以隨時(shí)申請(qǐng)加入和退出。
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問(wèn)：封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)分別適用于什么情形？
答：《辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)原則上應(yīng)當(dāng)采用封閉式框架協(xié)議采購(gòu)，只有兩種情形可以采用開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)：一是前述框架協(xié)議采購(gòu)第一種適用情形中，因執(zhí)行政府采購(gòu)政策不適合淘汰供應(yīng)商的，比如疫苗采購(gòu)；以及受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等限制，供應(yīng)商數(shù)量在3家以下，并且不適合淘汰供應(yīng)商的，比如在一些地方，電信服務(wù)商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購(gòu)第三種適用情形中，能夠確定統(tǒng)一付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且為了更好地向公眾提供服務(wù)，需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都加入的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。比如，政府購(gòu)買(mǎi)失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、體檢等服務(wù)，服務(wù)對(duì)象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應(yīng)商中自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)。
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問(wèn)：封閉式框架協(xié)議采購(gòu)選擇入圍供應(yīng)商的評(píng)審規(guī)則有哪些，在執(zhí)行中需要注意什么？
答：封閉式框架協(xié)議采購(gòu)的入圍評(píng)審規(guī)則是根據(jù)框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)來(lái)設(shè)置的，包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。
《辦法》規(guī)定，價(jià)格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購(gòu)選擇入圍供應(yīng)商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，就可以在滿(mǎn)足這些要求的基礎(chǔ)上，只圍繞價(jià)格開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，這是國(guó)際通行的競(jìng)爭(zhēng)方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推動(dòng)明確產(chǎn)品的需求標(biāo)準(zhǔn)。例如，電腦等產(chǎn)品有明確的標(biāo)準(zhǔn)，采用價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價(jià)問(wèn)題。使用價(jià)格優(yōu)先法要注意結(jié)合實(shí)際需要，細(xì)分領(lǐng)域和等次，合理確定需求標(biāo)準(zhǔn)。這里需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中確定會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度，主管預(yù)算單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)要共同努力，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制訂工作，逐步確立針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、能夠開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)判的具體要求，而不僅僅是依靠會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則等行業(yè)通用規(guī)范。在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，采購(gòu)人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇，也可以通過(guò)順序輪候或者二次競(jìng)價(jià)的方式來(lái)確定。
《辦法》對(duì)質(zhì)量?jī)?yōu)先法的適用范圍是嚴(yán)格限制的，僅適用于兩類(lèi)項(xiàng)目：一是有政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，無(wú)法競(jìng)價(jià)的；二是對(duì)功能、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備，例如，一些檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)設(shè)備，主要是為了滿(mǎn)足科研需要，鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，可以在一定限度內(nèi)減少對(duì)價(jià)格因素的考慮。使用質(zhì)量?jī)?yōu)先法應(yīng)當(dāng)在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合需求標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)確定最高限制單價(jià)和質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)因素。在第二階段確定成交供應(yīng)商時(shí)，可以不再競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格。
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問(wèn)：框架協(xié)議的訂立主體是誰(shuí)？訂立主體應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)《辦法》的規(guī)定？
答：框架協(xié)議主要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立。對(duì)于集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議；集中采購(gòu)目錄以外品目，由主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。其他預(yù)算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，也可以作為征集人組織實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，并按照《辦法》關(guān)于主管預(yù)算單位的規(guī)定執(zhí)行。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位要加強(qiáng)內(nèi)控管理，結(jié)合《辦法》規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程，在采購(gòu)需求確定、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、公開(kāi)征集活動(dòng)組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實(shí)主體責(zé)任，做好有關(guān)工作。一是做好框架協(xié)議采購(gòu)前期準(zhǔn)備。摸清不同采購(gòu)單位對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)的基本需求。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要擬訂采購(gòu)方案，報(bào)財(cái)政部門(mén)審核；主管預(yù)算單位要將本部門(mén)、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購(gòu)列入部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，擬訂采購(gòu)方案，報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。同時(shí)，要做好電子化采購(gòu)相關(guān)準(zhǔn)備，已有電子采購(gòu)系統(tǒng)的，根據(jù)《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設(shè)置；沒(méi)有電子采購(gòu)系統(tǒng)的，為避免重復(fù)建設(shè)，可選擇已開(kāi)發(fā)相關(guān)功能的第三方平臺(tái)實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)。二是加強(qiáng)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定，組織開(kāi)展需求調(diào)查，充分聽(tīng)取采購(gòu)人、供應(yīng)商和專(zhuān)家等的意見(jiàn)，合理確定采購(gòu)需求，并逐步形成各類(lèi)采購(gòu)的需求標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià)，充分開(kāi)展需求調(diào)查，形成與貨物、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的最高限制單價(jià)，為供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)提供基礎(chǔ)。四是根據(jù)工作需要和采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)供應(yīng)及價(jià)格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期。貨物項(xiàng)目?jī)r(jià)格變化較大，有效期一般不超過(guò)1年；服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)穩(wěn)定，有效期一般不超過(guò)2年。五是開(kāi)展框架協(xié)議履行管理，包括對(duì)第二階段最高限價(jià)、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況進(jìn)行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對(duì)入圍產(chǎn)品升級(jí)換代進(jìn)行審核，建立用戶(hù)反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，公開(kāi)封閉式框架協(xié)議第二階段成交結(jié)果，辦理入圍供應(yīng)商清退和補(bǔ)充事宜等。
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問(wèn)：針對(duì)以往協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)中存在的質(zhì)次價(jià)高、“買(mǎi)得便宜用得貴”等問(wèn)題，《辦法》規(guī)定了哪些舉措？
答：解決協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)中的突出問(wèn)題，關(guān)鍵是要落實(shí)好《辦法》確立的核心競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，包括前面提到的加強(qiáng)需求管理、增強(qiáng)評(píng)審客觀性、兩階段選擇等。除此以外，《辦法》還規(guī)定了一些措施：一是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位要盡可能確保采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)與最高限制單價(jià)相匹配。二是對(duì)封閉式框架協(xié)議供應(yīng)商入圍設(shè)置不同淘汰率，一般不得低于20%。但是對(duì)于采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的儀器設(shè)備采購(gòu)，由于沒(méi)有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)，評(píng)審環(huán)節(jié)又未開(kāi)展價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，為更好地平衡質(zhì)量與價(jià)格的關(guān)系，將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應(yīng)商響應(yīng)的貨物原則上是市場(chǎng)上已有銷(xiāo)售的規(guī)格型號(hào)，不能采用專(zhuān)供政府采購(gòu)的產(chǎn)品，避免同一貨物因使用專(zhuān)供政府采購(gòu)的型號(hào)導(dǎo)致價(jià)格不可比。同時(shí)，要求貨物項(xiàng)目的每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品響應(yīng)，避免多產(chǎn)品響應(yīng)形成報(bào)價(jià)組合，干擾價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。四是對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印等儀器設(shè)備，引入全生命周期成本理念，要求供應(yīng)商同時(shí)對(duì)3年以上約定期限內(nèi)的專(zhuān)用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)，并在評(píng)審時(shí)考慮專(zhuān)用耗材使用成本。五是引入外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，當(dāng)采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，而入圍供應(yīng)商又不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)以下的，可將合同授予該非入圍供應(yīng)商。
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問(wèn)：供應(yīng)商對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)活動(dòng)有異議的，如何救濟(jì)？相關(guān)違法行為如何處理？
答：在框架協(xié)議采購(gòu)的兩階段，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴�？蚣軈f(xié)議訂立階段，供應(yīng)商如認(rèn)為征集相關(guān)的文件、過(guò)程和入圍結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向征集人提出質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)意或征集人未按時(shí)答復(fù)的，可依法向財(cái)政部門(mén)提出投訴。合同授予階段，供應(yīng)商如認(rèn)為二次競(jìng)價(jià)、順序輪候過(guò)程和成交結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)意或采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按時(shí)答復(fù)的，可依法向財(cái)政部門(mén)提出投訴。采購(gòu)合同履行過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理，不屬于質(zhì)疑和投訴范圍。質(zhì)疑、投訴的具體要求按照政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
為保障《辦法》的有效實(shí)施，《辦法》根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例，規(guī)定了不同情形的處理措施，以及主管預(yù)算單位、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、財(cái)政部門(mén)及其工作人員等各方主體的法律責(zé)任。
