實(shí)際招標(biāo)工作中，招標(biāo)人出于現(xiàn)實(shí)原因有時(shí)會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地選擇合并招標(biāo)或拆分招標(biāo)模式實(shí)施項(xiàng)目發(fā)包，由于目前上位法未對(duì)這兩種模式作出具體規(guī)定，各地區(qū)基本屬于摸索階段，實(shí)操中五花八門，稍有不慎就容易構(gòu)成違法違規(guī)。本文嘗試對(duì)合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的類型進(jìn)行界定，并分析各自優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合具體案例總結(jié)合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)應(yīng)該注意的問題，希望能為推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐帶來有益參考。
一、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的分類和有關(guān)規(guī)定
在國(guó)家層面，《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（發(fā)展改革委令2018年第16號(hào)）第五條，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）第八條對(duì)判斷合并招標(biāo)作了相關(guān)規(guī)定。而在地方，近幾年隨著招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐不斷推進(jìn)，上海、廣州、深圳等地紛紛制定地方性規(guī)章政策對(duì)探索批量招標(biāo)、預(yù)選招標(biāo)等模式給予支持�？傮w來說，合并招標(biāo)在空間維度上通常包含兩層含義：一種是橫向的合并，即不同項(xiàng)目合并，常見于具有相同性質(zhì)的同類建設(shè)項(xiàng)目集中招標(biāo)，如同一時(shí)間段實(shí)施的多條城市道路合并招標(biāo)，經(jīng)常性房屋修繕、年度市政設(shè)施或水利設(shè)施維修維護(hù)等工程預(yù)選招標(biāo)等。另一種是縱向的合并，即同一項(xiàng)目全壽命周期不同環(huán)節(jié)或不同招標(biāo)類別的合并，如工程總承包、全過程咨詢、項(xiàng)目法人+EPC招標(biāo)模式等。
與合并招標(biāo)相比，拆分招標(biāo)的情況更為復(fù)雜。《建筑法》第二十四條、《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十四條等對(duì)項(xiàng)目拆分作出了嚴(yán)格限制。由于缺乏法規(guī)政策支持，實(shí)踐中稍有不慎就容易違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定，招標(biāo)人往往對(duì)拆分招標(biāo)表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，實(shí)施前通常需要預(yù)先征詢立項(xiàng)部門和招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門意見。一般來說，拆分招標(biāo)根據(jù)實(shí)施時(shí)間可分為三種情形。第一種是對(duì)一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目劃分成多個(gè)標(biāo)段同時(shí)進(jìn)行招標(biāo)，如某個(gè)地區(qū)園林綠化管養(yǎng)工程分區(qū)域劃分標(biāo)段開展招標(biāo)，該模式要求各標(biāo)段招標(biāo)必須同時(shí)進(jìn)行。第二種是就一個(gè)立項(xiàng)的項(xiàng)目分期進(jìn)行招標(biāo)，如成片開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目分成幾期逐期實(shí)施招標(biāo)和建設(shè)。該模式強(qiáng)調(diào)各期工程招標(biāo)有較長(zhǎng)的時(shí)間間隔，一般要求前一期工程完工后再開展下一期工程招標(biāo)。第三種是一個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目細(xì)分成若干子項(xiàng)或?qū)I(yè)工程分別單獨(dú)招標(biāo)，如一個(gè)大型建筑項(xiàng)目的智能化工程、消防工程、景觀工程、外墻亮化提升工程分別單獨(dú)實(shí)施招標(biāo)。選擇該模式各專業(yè)工程招標(biāo)可以同時(shí)進(jìn)行，也可以間隔一定時(shí)間按先后順序進(jìn)行。
二、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)
在實(shí)際招標(biāo)工作中，合并招標(biāo)往往能夠降低交易成本，減少招標(biāo)重復(fù)率，提高招標(biāo)效率，增強(qiáng)潛在投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)的積極性，為中標(biāo)人節(jié)約投標(biāo)成本的同時(shí)也使招標(biāo)人受益。另一方面，合并招標(biāo)難以兼顧單個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的需求差異，并且提高了對(duì)潛在投標(biāo)人的要求，削弱了中小企業(yè)中標(biāo)機(jī)會(huì)，可能導(dǎo)致強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱，不利于市場(chǎng)健康發(fā)展。
與之相反，拆分招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)在于能滿足招標(biāo)人的個(gè)性化需求，提高工程質(zhì)量，縮短工期，分散風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)讓更多專業(yè)型建筑企業(yè)參與進(jìn)來，促進(jìn)了市場(chǎng)發(fā)展，而且通過分期實(shí)施還能有效緩解投資人的資金壓力。但拆分招標(biāo)缺點(diǎn)也十分明顯，不但增加招標(biāo)成本，而且由于各中標(biāo)人在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)過程中常常相互干擾，溝通協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增大，對(duì)招標(biāo)人的管理能力提出了較高要求。
三、合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)應(yīng)注意的問題
（一）立項(xiàng)階段提前進(jìn)行合并和拆分是解決招標(biāo)合法性的有效途徑
建設(shè)單位往往在實(shí)施階段謹(jǐn)小慎微，如果能提前做好規(guī)劃和論證，在立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分問題，無疑會(huì)使后續(xù)招標(biāo)工作更加順暢。如某國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)根據(jù)多年土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，把同一片區(qū)內(nèi)多宗地塊土地平整工程合并立項(xiàng)，既能發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)，又能在項(xiàng)目?jī)?nèi)部實(shí)現(xiàn)土方平衡，大大降低投資成本。而某地區(qū)新建城市市政道路項(xiàng)目，建設(shè)單位考慮到不同行業(yè)行政主管部門對(duì)相關(guān)專業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有不同要求，為方便實(shí)施和后續(xù)管理，在立項(xiàng)階段按照道路及市政配套工程、綠化工程、雨污管網(wǎng)工程等分開進(jìn)行立項(xiàng)，既符合行業(yè)監(jiān)管要求，也保障了項(xiàng)目質(zhì)量。雖然立項(xiàng)階段解決項(xiàng)目合并和拆分作用明顯，但是前提條件較苛刻，建設(shè)單位通常要積累豐富的同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并且在決策前須充分掌握較全面的信息，同時(shí)由于工程建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性和緊迫性制約，實(shí)踐中能在立項(xiàng)階段實(shí)現(xiàn)合并和拆分的項(xiàng)目只占很小一部分。
（二）實(shí)施階段存在主觀善意或惡意是判斷合并和拆分合理與否的重要依據(jù)
項(xiàng)目立項(xiàng)完成后，在實(shí)施階段是否進(jìn)行合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)，主要取決于招標(biāo)人的主觀決策。此時(shí)，在缺乏法律依據(jù)和政策支持條件下，招標(biāo)人是否存在主觀惡意成為判斷合并和拆分是否合理的重要依據(jù)。法律上對(duì)善意與惡意的含義主要界定在“信息對(duì)稱或不對(duì)稱”（“知或不知”）范圍內(nèi)，而具體到招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中主要是通過誠(chéng)實(shí)信用原則加以規(guī)制。實(shí)踐中，招標(biāo)工作往往存在兩難，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》立法原則在公平與效率之間更強(qiáng)調(diào)前者，但項(xiàng)目實(shí)施過程中建設(shè)單位常常更關(guān)注后者，既要求合規(guī)又要求高效。有時(shí)候選擇合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)模式的背后并不是腐敗行為，而是單純?yōu)榱烁咝�，為了更有利于�?xiàng)目推進(jìn)。如某地代建中心負(fù)責(zé)的政府投資新建的學(xué)校項(xiàng)目，考慮到工程專業(yè)性一般把外電項(xiàng)目單獨(dú)招標(biāo)，但單個(gè)外電項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)由于標(biāo)的較小經(jīng)常出現(xiàn)多次流標(biāo)最后申請(qǐng)更改發(fā)包方式的情形，不但耗時(shí)費(fèi)力且常常引起審計(jì)關(guān)注，后來代建中心總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將同一時(shí)期實(shí)施分屬不同立項(xiàng)的多個(gè)學(xué)校、圖書館項(xiàng)目的外電工程打包合并招標(biāo)，順利解決了該問題。筆者認(rèn)為，該合并招標(biāo)出于主觀善意且未違反相關(guān)法律，應(yīng)予以支持和肯定。而惡意的合并和拆分常包含不法意圖，如利用合并招標(biāo)或拆分招標(biāo)方式限制或排斥潛在投標(biāo)人，掩蓋非法目的，應(yīng)嚴(yán)格懲處。
（三）招標(biāo)過程中防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)合并和拆分預(yù)期的基本要求
實(shí)施合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)最基本的要求就是不得違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定。招標(biāo)過程中防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)之一就是不得通過合并和拆分隨意抬高或降低對(duì)投標(biāo)人的資格要求。
一般來說，合并招標(biāo)最主要的法律風(fēng)險(xiǎn)是提高對(duì)投標(biāo)人的資格要求，如橫向合并時(shí)把資質(zhì)等級(jí)要求不同的項(xiàng)目合并后將較高資質(zhì)等級(jí)作為投標(biāo)人合格條件的情況；縱向合并招標(biāo)的項(xiàng)目要求投標(biāo)人同時(shí)具備多項(xiàng)資質(zhì)資格又不接受聯(lián)合體投標(biāo)的情況均涉嫌限制或排斥潛在投標(biāo)人。因此，橫向合并時(shí)一般只在規(guī)模等級(jí)相近的項(xiàng)目進(jìn)行，合并前后應(yīng)不改變具體項(xiàng)目對(duì)潛在投標(biāo)人的最低法定要求，即不應(yīng)提高對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)資格條件要求；當(dāng)然為發(fā)揮合并招標(biāo)的作用，招標(biāo)人可以依據(jù)合并后的規(guī)模特征合理設(shè)置綜合評(píng)審因素進(jìn)行擇優(yōu)。值得注意的是，如果合并后招標(biāo)失敗，此時(shí)招標(biāo)人要審慎處理，認(rèn)真分析招標(biāo)失敗原因，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，確保有足夠數(shù)量符合資格條件的潛在投標(biāo)人，重新啟動(dòng)招標(biāo)應(yīng)修正招標(biāo)方案，必要時(shí)應(yīng)取消合并，按單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施招標(biāo)。
相對(duì)而言，拆分招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)更具隱蔽性和復(fù)雜性。由于拆分招標(biāo)雖然拆分了項(xiàng)目，但是拆分后也都進(jìn)行了招標(biāo)，則不屬于“化整為零規(guī)避招標(biāo)”的情形，其法律風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，拆分招標(biāo)也存在限制或排斥潛在投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)在拆分標(biāo)段招標(biāo)項(xiàng)目中較常見。實(shí)踐中拆分標(biāo)段項(xiàng)目對(duì)投標(biāo)人的要求經(jīng)常標(biāo)準(zhǔn)不一，有的項(xiàng)目要求“兼投不兼中”，有的甚至要求“不能兼投”。筆者認(rèn)為，投標(biāo)人作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，有經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán)，“不能兼投”實(shí)際剝奪了潛在投標(biāo)人投標(biāo)多個(gè)標(biāo)段的權(quán)利，涉嫌違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十四條“利用劃分標(biāo)段限制或者排斥潛在投標(biāo)人”，同時(shí)降低了充分競(jìng)爭(zhēng)，使流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)增加。有鑒于此，“不能兼投”在目前招標(biāo)實(shí)踐中已較為少見。而對(duì)于是否支持“兼投不兼中”,執(zhí)行過程中業(yè)內(nèi)也存在不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為判斷是否允許兼中的最主要考慮因素是投標(biāo)人是否具備承接多個(gè)標(biāo)段（包）的能力以及授予中標(biāo)人多個(gè)標(biāo)段（包）是否更有利于招標(biāo)人，出于公平公正考慮，將對(duì)此進(jìn)行判斷的權(quán)利賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)可能更容易為各方所接受，實(shí)際上《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》(七部委令第12號(hào))第三十九條也作了類似規(guī)定 。因此不建議招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件環(huán)節(jié)就對(duì)此作出限制。
其次，拆分招標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)更多地體現(xiàn)在肢解工程違法發(fā)包，該風(fēng)險(xiǎn)常存在于企業(yè)投資項(xiàng)目。由于追逐自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使，企業(yè)常常想方設(shè)法加快推進(jìn)工程建設(shè)，實(shí)踐中一般在拿地后會(huì)把基坑工程先單獨(dú)發(fā)包，而住建部在回復(fù)廣東省住建廳《關(guān)于基坑工程施工單獨(dú)發(fā)包問題的復(fù)函》中已明確指出“建設(shè)單位將非單獨(dú)立項(xiàng)的基坑工程單獨(dú)發(fā)包屬于肢解發(fā)包行為”。為規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，部分企業(yè)利用立項(xiàng)部門對(duì)企業(yè)投資備案制項(xiàng)目審查普遍較寬松（主要采取形式審查）的情況，先把基坑工程按某某項(xiàng)目一期單獨(dú)進(jìn)行立項(xiàng)備案，而把主體工程作為二期另外立項(xiàng)。更有甚者，兩期招標(biāo)間隔時(shí)間較短，基坑工程未完工馬上開展主體工程招標(biāo)，且兩期工程的實(shí)際承接單位最后為同一施工隊(duì)伍，這其中實(shí)際存在較高的法律風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)單位和部門應(yīng)引起警惕。
（四）執(zhí)行過程中厘清項(xiàng)目邊界，嚴(yán)格管理是保障合并和拆分效果的強(qiáng)力抓手
注意把握和細(xì)分各建設(shè)項(xiàng)目之間的邊界，這對(duì)合并招標(biāo)項(xiàng)目來說尤為重要。某產(chǎn)業(yè)園區(qū)有兩個(gè)相鄰地塊商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，各地塊的建設(shè)單位分屬不同獨(dú)立法人，為統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)，兩個(gè)地塊的建設(shè)單位經(jīng)協(xié)商決定將各自地塊打包進(jìn)行招標(biāo)，執(zhí)行過程中兩個(gè)建設(shè)單位共同委托一家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)文件中既設(shè)置總價(jià)控制價(jià)，也對(duì)各子項(xiàng)目設(shè)置了控制價(jià)，確定中標(biāo)人后在合同中約定就各自地塊分別與中標(biāo)單位簽訂合同和辦理結(jié)算。對(duì)于合并招標(biāo)，為保障合并招標(biāo)效果，首先必須明確招標(biāo)人（或招標(biāo)代理），同時(shí)考慮后續(xù)合同簽訂及合同履行事宜，其次要厘清項(xiàng)目邊界，嚴(yán)格做好項(xiàng)目管理和資料歸檔工作，以便項(xiàng)目分階段辦理竣工驗(yàn)收和結(jié)算付款。
而對(duì)于拆分招標(biāo)而言，除明確拆分后的項(xiàng)目邊界外，更重要的是注重加強(qiáng)項(xiàng)目間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。拆分后各子項(xiàng)應(yīng)有效銜接，分標(biāo)段同時(shí)實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)確保各標(biāo)段內(nèi)容全面覆蓋整個(gè)項(xiàng)目范圍，不留空白；分期建設(shè)的項(xiàng)目要注意在合同中約定前期完成的工程需要提前考慮預(yù)留后期工程接口，為后續(xù)工程的開展提供便利；分專業(yè)同時(shí)建設(shè)的項(xiàng)目各交叉工作面要減少相互干擾，建設(shè)單位要建立和完善高效便捷的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)消除各專業(yè)間的沖突，以便于共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位關(guān)于整個(gè)項(xiàng)目的管理目標(biāo)。
綜上所述，實(shí)施合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)，作為第一責(zé)任人，招標(biāo)人一定要注意以上問題，提前謀劃，全面考量，堅(jiān)決不觸碰法律紅線，不逾越道德底線，合理選擇合并或拆分類型，才能充分發(fā)揮合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)目的。同時(shí)，相關(guān)部門要結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)改革實(shí)踐及時(shí)完善招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)政策，給予招標(biāo)人更多指導(dǎo)，讓合并招標(biāo)和拆分招標(biāo)活動(dòng)更加規(guī)范有序。
