前言
作為PPP項(xiàng)目的融資主體和運(yùn)營(yíng)管理者，項(xiàng)目公司一旦成立就接手了項(xiàng)目的日常生活，與其他主體簽約、負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施等等，儼然成了PPP項(xiàng)目的“大管家”。這位管家悉心照料PPP項(xiàng)目，無(wú)微不至，為其提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是PPP項(xiàng)目眼中炙手可熱的“金牌管家”。
如今PPP項(xiàng)目都熱衷于雇傭這位“金牌管家”，他對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施起到了不容小覷的作用。但深得政府和社會(huì)資本寵愛(ài)的管家有時(shí)也會(huì)摸不著頭腦，到底該聽(tīng)誰(shuí)的 話呢？社會(huì)資本花錢雇傭這位管家是想將PPP項(xiàng)目打理的井井有條，但當(dāng)社會(huì)資本披荊斬棘頭破血流的擠入PPP項(xiàng)目這扇大門后，還沒(méi)來(lái)得及大展身手就被奪了權(quán)。一入侯門深似海的苦澀，誰(shuí)人能解。
說(shuō)起從前的PPP項(xiàng)目，政府與社會(huì)資本合作成立公司，人們總把它叫做SPV。雖然如今民間還是會(huì)提到SPV，但政策文件里卻不見(jiàn)了SPV的蹤影，項(xiàng)目公司正在不知不覺(jué)的取代SPV在PPP界的地位。
2“金牌管家”從何而來(lái)？——行蹤撲朔迷離
（1）縱向分析尋根脈
《PPP 項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其在某養(yǎng)老項(xiàng)目中的應(yīng)用》[1]一文中指出，“通常，PPP項(xiàng)目可以由企業(yè)單獨(dú)或多家企業(yè)聯(lián)合發(fā)起，在政府的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)下，新設(shè)立專門機(jī)構(gòu)項(xiàng)目公司（Special Purpose Company）來(lái)具體實(shí)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”。
《PPP/BOT 項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)選擇研究》[2]中寫道，“項(xiàng)目發(fā)起人一般成立一家 SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的實(shí)體/項(xiàng)目公司）”。
《PPP 項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)的影響因素分析》[3]一文中，通篇都以“項(xiàng)目公司”為主體來(lái)分析其資本結(jié)構(gòu)的影響因素，只字未提SPV與SPC。
上述三篇分別為同一研究團(tuán)隊(duì)在2011年8月、2013年6月、2015年2月發(fā)表的文章。根據(jù)以上內(nèi)容可以看出，從SPC到SPV再到項(xiàng)目公司，雖然該名稱繁衍進(jìn)化，但三者必有聯(lián)系，都指的是為具體實(shí)施項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)等而成立的公司。盡管這不足以為項(xiàng)目公司尋到血脈根源，但也為我們提供了一絲線索。
（2）橫向比較辯血緣
SPV是特殊目的機(jī)構(gòu)(Special Purpose Vehicle)的簡(jiǎn)稱，即“一個(gè)以資產(chǎn)證券化為唯一目的的獨(dú)立法律實(shí)體,是資產(chǎn)證券化交易結(jié)構(gòu)的核心和中樞[4]”。 SPV的原始概念來(lái)自于中國(guó)墻（China Wall）的風(fēng)險(xiǎn)隔離設(shè)計(jì)，它的設(shè)計(jì)主要為了達(dá)到“破產(chǎn)隔離”的目的。SPV的設(shè)立一般釆用三種形式:信托形式、公司形式和有限合伙形式。其中，公司形式又叫特殊目的公司，即上文提到的SPC(Special Purpose Company)。
財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《合同指南》）中指出：“項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體�！痹谪�(cái)政部、發(fā)改委近期出臺(tái)的相關(guān)文件中，都是以“項(xiàng)目公司”來(lái)定義該公司名稱，未再提到SPV。
研究目前的文獻(xiàn)，鮮有比較SPV與項(xiàng)目公司異同的。但通過(guò)研究SPV概念特點(diǎn)可以總結(jié)出，SPV可以是一個(gè)空殼公司，即無(wú)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等職能，這與《合同指南》中給出的項(xiàng)目公司是經(jīng)營(yíng)實(shí)體相悖，所以斷定二者不能等同。
2PPP項(xiàng)目必須要雇傭這位“金牌管家”嗎？——不能強(qiáng)買強(qiáng)賣
現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)于項(xiàng)目公司是否必須成立都未給出絕對(duì)的條文規(guī)定，而是采用了“是否要求”、“可”、“通�！钡茸盅郏@就意味著在PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司的成立不是必然。
（1）財(cái)金〔2014〕113號(hào)文：強(qiáng)調(diào)依法成立
2014年11月29日財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中第十一條部分規(guī)定：
項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。
第二十三條規(guī)定：
社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。
從上述規(guī)定可以看出，項(xiàng)目公司不是必須成立，而是可依法成立，且需在項(xiàng)目實(shí)施方案的項(xiàng)目概況中就項(xiàng)目公司股權(quán)情況加以說(shuō)明。
（2）《合同指南》：指出通常成立
2015年1月19日財(cái)政部印發(fā)的《合同指南》中在“PPP項(xiàng)目主要參與方”一節(jié)中指出，“社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司”�！逗贤改稀酚诌M(jìn)一步說(shuō)明，“社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人。但在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施”。
《合同指南》中給出的社會(huì)資本方的定義，一針見(jiàn)血的指出項(xiàng)目公司不是社會(huì)資本方的唯一選擇，而是二者之一。且其在寫明成立項(xiàng)目公司用意的同時(shí)也指出，成立項(xiàng)目公司是在實(shí)踐中的通常做法，進(jìn)一步證明了項(xiàng)目公司并不是非成立不可。
（3）第25號(hào)令：根據(jù)要求成立
2015年4月25日，發(fā)改委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委等6部委第25號(hào)令），其中第十六條規(guī)定：
實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。
該規(guī)定直截了當(dāng)?shù)淖C明了特許經(jīng)營(yíng)公司不是必須成立，而是根據(jù)實(shí)施機(jī)構(gòu)，即縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的有關(guān)部門或單位在招標(biāo)文件中的說(shuō)明來(lái)決定。
3“金牌管家”為何如此得寵？——資本結(jié)構(gòu)干得好
（1）尋根究底在資本結(jié)構(gòu)
《PPP項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)的影響因素分析》一文中指出，“資本結(jié)構(gòu)的選擇關(guān)系著 PPP 項(xiàng)目的最終成敗，是項(xiàng)目融資的重要環(huán)節(jié)”。資本結(jié)構(gòu)對(duì)于PPP項(xiàng)目至關(guān)重要，股權(quán)之爭(zhēng)甚至成了PPP模式推廣的“攔路虎”。但項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目中一直如此盛行，那項(xiàng)目公司必然有著獨(dú)特的優(yōu)于一般公司的資本結(jié)構(gòu)。
《PPP項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)的影響因素分析》中就總結(jié)了二者之間的兩個(gè)顯著區(qū)別：
1）PPP項(xiàng)目公司在確定公司債務(wù)融資規(guī)模時(shí)非常關(guān)注投資機(jī)構(gòu)和政府的態(tài)度。
2）PPP 項(xiàng)目公司的股東構(gòu)成多元化，可更利于降低代理成本、提升項(xiàng)目效率、達(dá)到債股平衡。
（2）優(yōu)勢(shì)獨(dú)特便略勝一籌
根據(jù)項(xiàng)目公司與一般公司在資本結(jié)構(gòu)的區(qū)別可以總結(jié)出其具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：
1）項(xiàng)目公司關(guān)注投資機(jī)構(gòu)和政府的態(tài)度，投資機(jī)構(gòu)和政府就會(huì)禮尚往來(lái)的給予資金或政策等支持，從而給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施又增加了一份保障。
2）多方參與共同投資，可以合理分配風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目公司可以以項(xiàng)目收益作抵押進(jìn)行融資，且項(xiàng)目破產(chǎn)對(duì)于原始企業(yè)的影響較小，從而使公司更好地隔離項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
4政府能成為“金牌管家”的主人嗎？——能是能，有限制
（1）肯定政府的參與權(quán)
《合同指南》“PPP項(xiàng)目合同體系”一節(jié)中，關(guān)于股東協(xié)議的內(nèi)容中有規(guī)定：“在某些情況下，為了更直接地參與項(xiàng)目的重大決策、掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，政府也可能通過(guò)直接參股的方式成為項(xiàng)目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經(jīng)營(yíng)管理）。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基本權(quán)益，同時(shí)也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)�！�
這部分內(nèi)容肯定了政府參與項(xiàng)目公司的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)政府與其他股東相同，既有權(quán)益又有義務(wù)，但括號(hào)中的內(nèi)容也對(duì)政府的參與做出了簡(jiǎn)單的限制。
（2）限定政府的介入權(quán)
《合同指南》對(duì)項(xiàng)目公司作出了規(guī)定：“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)�！�
《合同指南》第七章“項(xiàng)目的建設(shè)”再次強(qiáng)調(diào)了政府方在項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督和介入權(quán)的大小問(wèn)題：“PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的建設(shè)采購(gòu)項(xiàng)目完全不同，政府方的參與必須有一定的限度，過(guò)度的干預(yù)不僅會(huì)影響項(xiàng)目公司正常的經(jīng)營(yíng)管理以及項(xiàng)目的建設(shè)和投運(yùn)，而且還可能將本已交由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和管理角色又?jǐn)埢氐秸砩希瑥亩`背PPP項(xiàng)目的初衷。”
由以上內(nèi)容可知，政府在項(xiàng)目公司中權(quán)利并不是無(wú)限大的，為了保證項(xiàng)目公司的運(yùn)作效率，必須限制政府的出資比例，限定政府權(quán)力。
總結(jié)
政府除了在PPP項(xiàng)目中需要同時(shí)扮演公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者（或者購(gòu)買者的代理人）兩種角色，還可通過(guò)出資參與到項(xiàng)目公司中。但《合同 指南》中明確限定了政府的出資比例，進(jìn)而限制了政府在項(xiàng)目公司中的權(quán)利，以此保證資本結(jié)構(gòu)合理分配，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)物有所值。
