2016-07-15 韓斌
7月8日，中國招標投標協(xié)會舉辦了“中國基礎設施和公用事業(yè)特許經營發(fā)展論壇”。論壇上，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心韓斌副主任就PPP改革與公共服務供給機制創(chuàng)新作了主旨發(fā)言�，F(xiàn)就發(fā)言內容整理分享如下：
”
2013年黨的十八屆三中全會開啟了我國全面深化改革的新征程，賦予了PPP新的生命力，將其提升到了前所未有的高度。根據(jù)黨中央、國務院工作部署，2013年底以來，財政部會同各有關部門深入推進PPP改革，在凝聚共識、制度建設、項目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開創(chuàng)符合我國實際的公共服務領域PPP模式。經過兩年多發(fā)展，各地掀起了PPP的新熱潮，PPP模式從概念、理念迅速走向實踐，各地政府和各類社會資本積極響應，一大批PPP項目簽約實施，落地投資規(guī)模超萬億元，統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序的PPP市場正在逐步形成，PPP已成為穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。
作為PPP改革的參與者，我想借此機會和大家交流一下個人的一些認識，主要有四點。
一、時代發(fā)展賦予PPP新的內涵，重在推動體制機制變革。
PPP源自于國外，從上世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始運用，過去幾十年間，不少發(fā)達國家和新興市場國家都在基礎設施和更多公共服務領域探索運用PPP模式。我國自80年代開始，由外貿、住建、交通等部門在電力、水務、公路等領域嘗試EPC、BT、BOT等方式吸引民營和國外資本參與，主要是為了解決政府投資資金不足，多數(shù)局限于項目建設，呈現(xiàn)規(guī)模小、分散推進、缺乏系統(tǒng)制度安排等特點，沒有形成可持續(xù)長效發(fā)展機制。
黨的十八屆三中全會提出，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心精神是依法治國和發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。2013年底2014年初以來的這次PPP改革中，PPP不僅是“微觀層面的操作方式升級”，更被視為“宏觀層面的一次體制機制變革”。PPP作為一種創(chuàng)新的市場化公共產品服務供給和管理方式，主要通過放寬市場準入，鼓勵公平競爭，優(yōu)化政府和市場資源配置，提高公共財政資源效率，增加公共服務供給和質量，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共服務領域貫徹這兩大核心精神的體制機制變革。2015年《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）對PPP的定義是：
在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理回報。
這個定義反映了新時期PPP的新內涵。一是充分競爭、平等合作、誠信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過公開競爭方式選擇最有能力的社會資本進行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質量。二是風險與收益掛鉤。按照收益對等和風險可控的優(yōu)化原則，建立科學的風險分配管理架構，社會資本承擔項目建設、融資和運營等商業(yè)風險，政府承擔法律、政策和最低需求等風險，不可抗力等風險由雙方合力共擔。三是實現(xiàn)全生命周期管理。建立從項目設計、融資、建設、運營、維護等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應鏈管理優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務供給管理長期系統(tǒng)整體優(yōu)化。四是建立以產出和績效結果為導向的付費交易機制，把政府支出績效管理落到實處。五是全過程透明公開管理，讓PPP項目在陽光下運行，保證公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，探索政府與社會利益相關方共治共管的互動治理方式。
新時期新常態(tài)下的這次PPP改革，不僅在PPP推廣工作上更規(guī)范，明確了一系列標準、要求和流程；更系統(tǒng)，從中央到地方，從財政到各相關部門，從政府到市場，全方位協(xié)同；而且更注重深層次的體制機制改革，在宏觀層面，體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，在中觀層面，以財政體制改革為牽引，帶動行政管理體制、投融資體制等改革，在微觀層面，實現(xiàn)物有所值。PPP作為公共產品和服務市場化社會化改革的重大體制機制變革和供給側改革的重要內容，正在推動從“國家管理”向“國家治理”、從“政府供給”向“合作供給”、從“財政短期平衡”向“中長期平衡”、從“單一投入”向“多元投入”轉變，促進政府轉變職能、放管結合、優(yōu)化服務。
二、PPP市場擴圍，項目回報機制和應用領域大幅拓展。
2014年以來的PPP改革，將PPP項目回報機制在之前使用者付費為主的基礎上，增加了政府付費和可行性缺口補助（即使用者付費與政府付費結合）兩種方式，更好地適應了擴大公共服務供給的需要。從當前實踐看，采取后兩種付費方式的PPP項目已超過全部項目一半以上，且呈現(xiàn)比例持續(xù)上升趨勢。
在應用領域上，PPP項目由傳統(tǒng)的經濟類基礎設施領域向社會類和政府類拓展。國辦發(fā)42號文明確提出，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共領域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與，其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》執(zhí)行�？梢�，新時期的PPP應用很廣泛，遠遠超過了過去傳統(tǒng)的經濟類基礎設施范圍。實踐中，各個公共服務領域的PPP項目都呈現(xiàn)出持續(xù)增加態(tài)勢。
國辦發(fā)42號專門提到了推廣運用PPP模式時需要實施特許經營的一些領域。此次論壇主題也是圍繞特許經營。借此，我也談一下對特許經營以及PPP與特許經營的關系的理解。
所謂政府特許經營，顧名思義，是指政府將公共資源或公共服務的經營權許可給社會資本經營，社會資本在政府監(jiān)管下開展經營活動，并在一定范圍內承擔部分政府公共職能。所以，特許經營首先是一種行政許可行為，政府與社會資本之間是許可與被許可的關系，屬于行政法律關系；其次，特許經營是一種市場準入方式，把傳統(tǒng)上只能由政府或政府指定主體（比如國企）參與經營的特定公共服務領域（如市政公用設施），通過特許經營方式打破壟斷，引入市場主體和競爭機制，激發(fā)市場活力，由此，特許經營應當嚴格限定在實行市場準入的領域，只有確定市場準入負面清單，才能明確界定特許經營的適用范圍，防止擴大化。特許經營權作為一種公共資源，是政府授予社會資本在特定區(qū)域和一定時間內提供公共服務的排他性權利，通常會附著著政府對最終用戶的收費權以及周邊的商業(yè)開發(fā)權。無論是收費權還是商業(yè)開發(fā)權，都是政府讓渡給社會資本的一項有價值的公共資源。
從公共服務領域PPP模式的項目回報機制和應用領域來看，特許經營是PPP的一種形式，適用范圍限定在市場準入負面清單的特定領域。國辦發(fā)42號文提出13個適用PPP模式的公共服務領域中有5個需要實施特許經營，言外之意是8個領域以及其他不需要實施特許經營的領域可以直接采用PPP模式。與此同時，還應該認識到，特許經營是PPP的初級發(fā)展形態(tài)。國際經驗表明，很多國家經歷了從特許經營到更成熟PPP模式的發(fā)展歷程。特許經營在我國也有20多年的發(fā)展歷史，2014年以前基本以使用者付費的方式吸引社會資本參與基礎設施建設，在特定發(fā)展階段和環(huán)境下發(fā)揮了融資功能，但隨著國家的發(fā)展和全面深化改革的推進，行政色彩濃重的特許經營方式將不能完全適應時代進步的需要，強調平等合作的成熟PPP模式是大勢所趨。
三、統(tǒng)一市場和統(tǒng)籌管理是PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的要求。
我在前面已經說到，PPP新內涵的重要內容之一就是政府要打破地域和所有制歧視，通過公開競爭方式選擇最有能力的社會資本進行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質量。對傳統(tǒng)投融資體制下政府直接投資經營基礎設施和公用事業(yè)存在的行業(yè)、地域、部門等限制，PPP模式可以推動體制機制改革予以破除，不僅有利于各類社會資本參與和擴大公共服務供給，而且通過促進全國范圍內充分競爭優(yōu)化資源配置，提升公共服務效率和質量，同時為破解治理碎片化問題提供系統(tǒng)解決方案。為此，國辦發(fā)42號文要求建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP市場。
PPP項目，不論是采用政府付費、可行性缺口補貼，還是使用者付費方式，都應按照PPP的統(tǒng)一規(guī)則來規(guī)范，由財政統(tǒng)籌管理。有觀點認為政府付費和可行性缺口補貼需要財政出錢，可以讓財政管，而使用者付費不用財政出錢，就可以分而治之。我認為這種觀點不科學也不可行。一是PPP項目的回報機制由多種因素決定，不是簡單按行業(yè)領域預設的，同一類項目在不同地區(qū)可能采用不同的回報機制，同一個項目在不同時間所適用的回報機制也會隨公共服務需求、市場環(huán)境和財力的變化而變化。如公路有的收費、有的不收費，有的過去收費、現(xiàn)在不收費。二是向使用者收費是政府讓渡給社會資本的一項收費權，屬于間接的政府收入，也是一項公共資源，這一點在之前談特許經營時已經說明，因此應該由財政部門統(tǒng)籌管理。三是使用者付費項目仍存在或有或隱性的財政支出責任，同樣需要按照PPP的統(tǒng)一程序進行物有所值評價和財政承受能力論證，單純按照價格調控的思路來管理，很難做好公眾利益與政府財力的平衡，更容易忽視后續(xù)監(jiān)管和績效評價。實踐中，不少特許經營項目已經從單一的使用者付費方式轉向可行性缺口補助。
對政府而言，PPP是一種政府購買服務行為，主要是一個財政問題，政府要把PPP項目的有償收費權、政府支出責任、資產開發(fā)收益等公共財政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動預算和中期財政規(guī)劃，從機制上保障社會資本長期有信心投資公共服務。換句話說，政府要把PPP項目支付機制與財政預算體制有效對接，建立一個規(guī)范、可預期的投資回報機制，積極推進信用政府建設，實現(xiàn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
目前，財政部正在會同有關部門穩(wěn)步推進PPP立法工作，為PPP規(guī)范有效運行和建立統(tǒng)一市場提供法律保障。
四、政策協(xié)同、示范引領將助力更多PPP項目落地見效。
前面講到，2014年以來的PPP改革不同于以往的一個重要特點就是推廣工作更系統(tǒng)，不僅是國務院辦公廳轉發(fā)了財政部等三部門的通知，全面統(tǒng)領當前PPP工作，財政部還非常注重政策協(xié)調，一是聯(lián)合住建部、環(huán)保部、交通部、水利部等部門，共同出臺在市政公用的重點領域推廣PPP模式的實施意見，二是與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)通知，強調財政和發(fā)改部門的協(xié)調配合，確�！罢罱y(tǒng)一、政策協(xié)同”，三是聯(lián)合教育部、科技部等19部委共同開展示范項目評選工作，實現(xiàn)財政部示范項目到全國示范項目的升級。同時，各級政府實現(xiàn)上下聯(lián)動。繼財政部設立PPP中心、推出PPP基金和獎補政策，各地積極響應，在制度建設、組織保障、政策支持和項目推進上大膽創(chuàng)新和延伸，不少省設立了PPP基金，出臺了PPP獎補政策，還搭建了推介平臺，提高了社會資本參與的積極性。
按照“又快又實”、“能進能出”的原則，2014-2015年財政部先后推出兩批共232個PPP示范項目，建立跟蹤指導、對口聯(lián)系、動態(tài)調整機制，對示范項目實行嵌入式、全流程管理，確保示范項目規(guī)范實施，真正成為“樣板”和“標桿”。從已簽約落地的示范項目來看，PPP模式在引入市場機制、轉變管理方式、提升公共服務效率等方面的優(yōu)勢已開始顯現(xiàn)。比如云南大理洱海環(huán)湖截污項目，引入專業(yè)社會資本對項目進行整體優(yōu)化和技術升級，不僅填補了財政資金缺口，而且節(jié)約投資6億元，縮短工期6個月，讓老百姓更快更好地享受到優(yōu)質的環(huán)境，實現(xiàn)政府、社會資本和公眾共贏。
按照國辦發(fā)42號文要求，財政部已經建立了全國PPP綜合信息平臺，逐步實現(xiàn)全國PPP項目信息化管理，同時通過定期公開披露機制，不斷提高透明度，實現(xiàn)陽光下運行。下周一，我們將通過PPP中心網(wǎng)站和道PPP微信公眾號發(fā)布截至6月30日的示范項目和全部項目庫最新數(shù)據(jù)和分析，敬請大家關注。
經過兩年多的努力，相信2016年將不僅是PPP改革繼續(xù)深化發(fā)展的關鍵年，更是PPP項目迎來的“落地年”，并且有更多地PPP項目在未來落地生根、開花結果。
各位與會代表，特別是中國招標投標協(xié)會的成員，PPP改革不僅是我國公共服務供給機制的創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項具體改革措施，同時也為社會資本通過PPP模式參與公共服務領域項目的建設運營管理提供了機遇。財政部通過PPP操作指南和PPP項目政府采購管理辦法對包括招標等在內的5種采購方式予以了明確規(guī)范，在操作指南等文件中對PPP項目咨詢工作也進行了規(guī)范。相信這些能為大家開展和拓展業(yè)務提供幫助，相信PPP的發(fā)展能為大家?guī)砀嗌虣C。
習總書記在建黨95周年大會上講到，歷史總是要前進的，歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時代共命運的人，才能贏得光明的未來。PPP是改革，是創(chuàng)新，是時代發(fā)展的必然要求。相信在政府和市場各界有識之士的共同努力下，PPP事業(yè)一定會開辟新天地。
