建設工程施工合同工程款及利息的司法保護
作者：謝勇，最高人民法院
來源：《人民法院報》2024年9月19日第5版
工程款糾紛是建設工程施工合同糾紛案件審判（以下簡稱建工審判）中最常見的糾紛類型。承包人簽訂建設工程施工合同的目的是獲得工程款，在其已經(jīng)履行合同義務的情況下，有權請求發(fā)包人依約定支付工程價款，在建設工程施工合同無效但承包人施工工程質(zhì)量合格的情況下，有權請求參照合同約定的價款折價補償。為便于表述，本文將承包人請求支付建設工程價款的權利和請求折價補償?shù)臋嗬徊⒔y(tǒng)稱為工程款請求權。除工程款請求權的主體、條件外，工程款數(shù)額如何確定、是否保護管理費、如何計算利息等問題也是司法審判中較常見、爭議較多的問題。
一、工程款數(shù)額的認定
發(fā)包人與承包人就同一建設工程簽訂多個建設工程施工合同的情況下，應當依據(jù)或者參照哪份合同認定工程款，是實踐中常遇到的問題，人民法院應當依照民法典、《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱招標投標法）、《建工解釋一》相關規(guī)定作出認定。承包人的結算報告、審計結論、結算協(xié)議能否作為認定工程款數(shù)額依據(jù)的問題，應當依據(jù)合同約定、結合相關法律規(guī)定作出認定。
（一）認定工程款數(shù)額的依據(jù)
1. 合同有效情況下認定工程款數(shù)額的依據(jù)
對于當事人通過招標投標方式簽訂的建設工程施工合同，應當嚴格遵守招標投標法的規(guī)定。招標投標法第四十六條第一款規(guī)定：“招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同；招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”《建工解釋一》第二條第一款規(guī)定：“招標人和中標人另行簽訂的建設工程施工合同約定的工程范圍、建設工期、工程質(zhì)量、工程價款等實質(zhì)性內(nèi)容，與中標合同不一致，一方當事人請求按照中標合同確定權利義務的，人民法院應予支持。”因此，招標人和中標人在中標合同之外另行簽訂了背離中標合同實質(zhì)性內(nèi)容的建設工程施工合同的，應當以中標合同的約定作為確定工程款數(shù)額的依據(jù)。對于非必須招標的工程，《建工解釋一》第二十三條規(guī)定：“發(fā)包人將依法不屬于必須招標的建設工程進行招標后，與承包人另行訂立的建設工程施工合同背離中標合同的實質(zhì)性內(nèi)容，當事人請求以中標合同作為結算建設工程價款依據(jù)的，人民法院應予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標投標時難以預見的變化而另行訂立建設工程施工合同的除外�！币虼�，對于非必須招標的工程，合同履行過程中客觀情況發(fā)生了在招標投標時難以預見的變化，發(fā)包人與承包人另行訂立建設工程施工合同的，則以雙方后訂立的合同為依據(jù)確定工程款數(shù)額。對于當事人未通過招標投標方式簽訂的建設工程施工合同，因不涉及招標投標法的強制性規(guī)定，應當按意思表示的解釋規(guī)則來解釋各份建設工程施工合同。在當事人之間訂立多份建設工程施工合同的情況下，應當以當事人實際履行的合同作為確定權利義務的依據(jù)。無法確定當事人實際履行的建設工程施工合同的，應當以當事人最后簽訂的合同作為確定當事人權利義務的依據(jù)。
2. 合同無效情況下認定工程款數(shù)額的依據(jù)
依照民法典第七百九十三條第一款規(guī)定，建設工程施工合同無效，但是建設工程經(jīng)驗收合格的，可以參照合同關于工程價款的約定折價補償承包人。理解本款規(guī)定的“可以參照”時，應當注意在建設工程施工合同無效，沒有更加科學、合理、簡便有效的折價補償標準的情況下，參照建設工程施工合同關于工程價款的約定折價補償承包人具有合理性。為避免承包人以低價排擠競爭對手后又以高價索要工程款的不誠信現(xiàn)象，原則上應當參照雙方合同關于工程價款的約定折價補償。依照《建工解釋一》第二十四條規(guī)定，當事人就同一建設工程訂立的數(shù)份建設工程施工合同均無效，但建設工程質(zhì)量合格，一方當事人請求參照實際履行的合同關于工程價款的約定折價補償承包人的，人民法院應予支持。如果實際履行的合同難以確定，當事人請求參照最后簽訂的合同關于工程價款的約定折價補償承包人的，人民法院應予支持。有的建設工程施工合同會約定按定額計算工程款上浮或者下浮一定比例來確定工程款。合同無效的情況下，對于能否參照合同約定的上浮或者下浮比例來折價補償?shù)膯栴}，實踐中存在不同認識。因工程款上浮或者下浮比例本身就是建設工程施工合同關于工程款計算方式的約定，依照民法典第七百九十三條第一款和《建工解釋一》第二十四條規(guī)定，原則上應當將合同關于工程款上浮或者下浮比例的約定作為折價補償?shù)囊罁?jù)。
3. 承包人竣工結算文件作為認定工程款的依據(jù)
在竣工結算過程中，先由承包人報送竣工結算文件，發(fā)包人在收到竣工結算文件后應當在合同約定期限內(nèi)或者合理期限內(nèi)進行審核，并向承包人回復審核結果。如果發(fā)包人拖延不審核，就會影響竣工結算，進而影響承包人及時獲得工程款。因此，發(fā)包人和承包人通常會在建設工程施工合同中約定竣工結算的程序�！督üそ忉屢弧返诙粭l規(guī)定：“當事人約定，發(fā)包人收到竣工結算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持�！痹撘�(guī)定的目的在于督促發(fā)包人在約定期限內(nèi)對承包人提交的竣工結算文件進行審核、答復，但也應當看到，本條規(guī)定對發(fā)包人賦予了較高的注意義務和責任。如果發(fā)包人在約定期限內(nèi)對承包人不予答復，則失去了核減建設工程款的權利，對發(fā)包人的利益影響重大，故需要當事人對此問題專門作出約定，不宜僅以通用條款中的相關約定為依據(jù)。最高人民法院向重慶市高級人民法院出具的《關于如何理解和適用〈最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋〉第二十條的復函》稱：“你院渝高法〔2005〕154號《關于如何理解和適用〈最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋〉第二十條的請示》收悉。經(jīng)研究，答復如下：同意你院審委會的第二種意見，即適用該司法解釋第二十條的前提條件是當事人之間約定了發(fā)包人收到竣工結算文件后，在約定期限內(nèi)不予答復，則視為認可竣工結算文件。承包人提交的竣工結算文件可以作為工程款結算的依據(jù)。建設部制定的建設工程施工合同格式文本中的通用條款第三十三條第三款的規(guī)定，不能簡單地推論出，雙方當事人具有發(fā)包人收到竣工結算文件一定期限內(nèi)不予答復，則視為認可承包人提交的竣工結算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工結算文件不能作為工程款結算的依據(jù)�！�
4. 審計結論作為認定工程款的依據(jù)
當事人約定以審計結論作為確定工程款依據(jù)的，應當按約定處理。如果發(fā)包人未在合同約定的期限內(nèi)提供審計結論，或者在合同沒有約定期限的情況下，在合理期限內(nèi)未提供審計結論，承包人有權依法申請工程款鑒定。審計結論作出后，當事人提供的證據(jù)足以證明審計結論存在錯誤的，錯誤部分審計意見不應當作為認定工程款的依據(jù)。《保障中小企業(yè)款項支付條例》第十一條規(guī)定：“機關、事業(yè)單位和國有大型企業(yè)不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據(jù)，但合同另有約定或者法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！碑斒氯宋醋骷s定的情況下，不能強制要求以審計結論作為確定工程款的依據(jù)。審計結論屬于人民法院認定工程款數(shù)額的證據(jù)類型之一，即使當事人未約定以審計結論為確定工程款的依據(jù)，在已經(jīng)作出審計結論、當事人不申請對工程款進行鑒定、沒有其他證據(jù)證明工程款數(shù)額的情況下，人民法院仍可依法將審計結論作為認定工程款的依據(jù)。
5. 當事人結算協(xié)議作為認定工程款的依據(jù)
當事人已經(jīng)就工程款作出合法有效的結算協(xié)議的，應當以結算協(xié)議為依據(jù)。建設工程施工合同無效并不必然導致當事人就工程價款（折價補償款）數(shù)額、支付方式、支付時間、未按約定支付的違約責任所簽訂的合同無效。依照《建工解釋一》第二十九條規(guī)定，當事人在訴訟前已經(jīng)對建設工程價款結算達成協(xié)議，訴訟中一方當事人申請對工程造價進行鑒定的，人民法院不予準許。
（二）固定總價合同工程款的認定
固定總價合同在工程未完工、設計變更以及主材價格和人工費變化情況下如何認定工程款數(shù)額，是實踐常遇到的問題。固定總價合同履行過程中，主材價格或者人工費發(fā)生變化，當事人要求對工程價款予以調(diào)整的，一般不應準許。主材價格和人工費變化是建筑市場正常的市場風險，是當事人在簽訂建設工程施工合同時應當考慮的因素。如果主材價格和人工費出現(xiàn)的重大變化屬于情勢變更，則依照民法典關于情勢變更的規(guī)定處理。當事人簽訂固定總價合同后，工程設計出現(xiàn)變更的，對于合同內(nèi)工程仍應當按合同約定認定工程款。對于合同外工程的價款可據(jù)實鑒定，鑒定依據(jù)可參照固定總價的計價標準或者市場指導價。當事人簽訂固定總價合同后，工程未完工就解除合同的，可按完工比例計算工程款數(shù)額。
（三）實際施工人可依法主張工程款中的規(guī)費等費用
住建部、財政部《建筑安裝工程費用項目組成》第一條第一項規(guī)定：“建筑安裝工程費用項目按費用構成要素組成劃分為人工費、材料費、施工機具使用費、企業(yè)管理費、利潤、規(guī)費和稅金�！逼髽I(yè)管理費、規(guī)費和稅金等均是工程款的組成部分。依照民法典第七百九十三條第一款規(guī)定，建設工程施工合同無效，但是建設工程經(jīng)驗收合格的，可以參照合同關于工程價款的約定折價補償承包人。實際施工人所簽訂的建設工程施工合同無效，但是建設工程經(jīng)驗收合格的，有權請求支付包括企業(yè)管理費、規(guī)費和稅金等在內(nèi)的全部工程款。即使實際施工人未實際支出這些款項，由其依法承擔相應的法律責任即可，而不應當據(jù)此認定其無權主張該部分工程款。
（四）實際施工人請求發(fā)包人支付工程款數(shù)額的認定
實際施工人依照《建工解釋一》第四十三條第二款規(guī)定請求發(fā)包人在欠付建設工程價款范圍內(nèi)承擔責任的，發(fā)包人責任范圍受兩方面影響：一是發(fā)包人因建設工程施工合同關系欠轉包人、違法分包人的債務數(shù)額；二是轉包人、違法分包人因轉包和違法分包合同關系欠實際施工人的債務數(shù)額。這兩個債務數(shù)額應當分別依據(jù)各自合同關系確定，既包括工程款數(shù)額、也包括違約金等賠償金數(shù)額。民法典第四百六十五條第二款規(guī)定：“依法成立的合同，僅對當事人具有法律約束力，但是法律另有規(guī)定的除外�！币虼�，發(fā)包人與轉包人、違法分包人之間的建設工程施工合同、結算協(xié)議原則上不能約束實際施工人。實際施工人與轉包人、違法分包人之間的結算協(xié)議原則上也不能約束發(fā)包人。
（五）建設工程價款數(shù)額的舉證責任
根據(jù)“誰主張、誰舉證”原則，承包人應當對發(fā)包人應付工程款數(shù)額承擔舉證責任。發(fā)包人主張其已經(jīng)支付部分或者全部工程款的，應當提供證據(jù)證明其主張。在實際施工人請求發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)承擔責任的情況下，依照《建工解釋一》第四十三條第二款的規(guī)定，人民法院應當在查明發(fā)包人欠付轉包人或者違法分包人工程款數(shù)額的基礎上，判決發(fā)包人在欠付建設工程款范圍內(nèi)對實際施工人承擔責任。要查明發(fā)包人欠付轉包人或者違法分包人工程款數(shù)額，一方面需要查明發(fā)包人應付工程款的數(shù)額；另一方面需要查明發(fā)包人已付工程款的數(shù)額。在不存在實際施工人的情況下，承包人應當對發(fā)包人應付工程款數(shù)額承擔舉證責任，發(fā)包人應當提供證據(jù)證明已付工程款數(shù)額。但是，由于承包人（轉包人或者違法分包人）往往并未參與轉包工程或者違法分包工程的施工，對工程款債權的實現(xiàn)無實際利益，在訴訟中處于消極地位，并不積極舉證證明發(fā)包人應付工程款數(shù)額，甚至不積極參加訴訟。同時，轉包人或者違法分包人并未實際參與相關工程施工，甚至不掌握施工資料等證據(jù)材料，客觀上也可能無法就發(fā)包人應付工程款數(shù)額完成舉證責任。因此，根據(jù)“誰主張、誰舉證”原則，在這類訴訟中，需要由作為原告的實際施工人對發(fā)包人應付違法分包人或者轉包人的工程款數(shù)額承擔舉證責任。從法理上分析，實際施工人依照《建工解釋一》第四十三條第二款規(guī)定請求發(fā)包人在欠付工程款范圍內(nèi)承擔責任，同時在行使其對違法分包人和轉包人的工程款債權以及違法分包人和轉包人對發(fā)包人的工程款債權，因此其應當承擔證明違法分包人和轉包人對發(fā)包人享有的工程款債權數(shù)額的責任。
二、管理費與轉包差價的保護規(guī)則
在建筑領域，管理費在不同語境下具有不同含義。是否保護管理費和轉包差價是實踐中經(jīng)常爭議的問題。對此問題應當具體分析，依照民法典等規(guī)定作出處理。
（一）合同有效情況下應當依法保護管理費
如前所述，企業(yè)管理費作為工程款的組成部分，原則上應當計入工程款。此外，發(fā)包人與總承包人簽訂的建設工程施工合同可能會對總承包人管理、協(xié)調(diào)分承包人施工應當獲得的對價作出約定。這一對價通常也稱為管理費。如果合同有效，總承包人按合同約定履行了管理義務，其有權請求發(fā)包人按照合同約定支付管理費。
（二）合同無效情況下管理費和轉包差價的處理
在出借資質(zhì)和轉包合同中，承包人通常會與實際施工人約定其應當賺取的管理費或者差價。由于合同無效，承包人請求按約定支付管理費和轉包差價的，不應支持。有觀點認為，依照民法典第七百九十三條第一款規(guī)定，在合同無效的情況下，對于“管理費”也可參照合同約定折價補償。由于管理費和轉包差價實際上沒有對應已經(jīng)施工完畢的建設工程，因此，折價補償?shù)囊罁?jù)不足。合同無效情況下，承包人請求實際施工人支付管理費和轉包差價的，不應當支持。承包人在施工過程中承擔的稅金、規(guī)費等實際支出的合理費用，可依法請求賠償損失。
三、工程款利息的保護
工程款利息起算時間、計息標準等問題是建工審判中常遇到的問題。人民法院應當依據(jù)建設工程施工合同約定、《建工解釋一》的相關規(guī)定認定工程款利息的保護范圍。
（一）工程款利息的起算時間
1. 應付工程款時間的認定
依照《建工解釋一》第二十七條規(guī)定，工程款利息自發(fā)包人應付工程款時起算。當事人對應付工程款時間作出約定的，按約定處理。當事人對付款時間沒有約定或者約定不明的，下列時間視為應付款時間：一是建設工程已實際交付的，為交付之日；二是建設工程沒有交付的，為提交竣工結算文件之日；三是建設工程未交付，工程價款也未結算的，為當事人起訴之日。
2. 建設工程施工合同無效可否參照合同約定確定工程款利息起算時間
建設工程施工周期長，建設工程施工合同通常會約定發(fā)包人按施工進度支付工程款，也會約定支付全部工程款的時間。如果建設工程施工合同無效，承包人通常會請求參照合同約定的支付工程款、進度款的時間起算工程款利息。雖然民法典第七百九十三條第一款只規(guī)定在建設工程施工合同無效但建設工程經(jīng)驗收合格的情況下，可以參照合同關于工程價款的約定折價補償承包人，并未規(guī)定參照合同約定的付款時間計算工程款利息，但是按進度支付工程款是建筑市場的行業(yè)慣例，如果一概不考慮進度款利息對承包人明顯不公平。對此，《建工解釋一》第六條規(guī)定：“建設工程施工合同無效，一方當事人請求對方賠償損失的，應當就對方過錯、損失大小、過錯與損失之間的因果關系承擔舉證責任。損失大小無法確定，一方當事人請求參照合同約定的質(zhì)量標準、建設工期、工程價款支付時間等內(nèi)容確定損失大小的，人民法院可以結合雙方過錯程度、過錯與損失之間的因果關系等因素作出裁判。”利息損失也是承包人因合同無效而受到的損失之一。因此，承包人請求參照合同約定的工程價款支付時間等內(nèi)容確定利息損失大小的，人民法院可以結合雙方過錯程度、過錯與損失之間的因果關系等因素作出裁判。如果發(fā)包人原因導致建設工程施工合同無效，承包人請求參照合同約定的進度款或者工程價款支付時間計算工程款利息的，人民法院可予支持。
3. 工程款結算與工程款利息起算時間
承包人請求發(fā)包人支付工程款利息的，有的發(fā)包人會抗辯稱，雙方未對工程款進行結算，不能確定工程款數(shù)額，故不應支付利息。這一抗辯不能成立。工程竣工驗收后，工程款的數(shù)額就已經(jīng)確定，只是雙方對工程款數(shù)額存在爭議才導致不能按時結算工程款。工程款的起算時間仍應當按《建工解釋一》第二十七條規(guī)定確定。否則，只要發(fā)包人不結算工程款，承包人就不能主張工程款利息，顯然不公平。
（二）工程款計息標準
關于工程款的計息標準，《建工解釋一》第二十六條規(guī)定：“當事人對欠付工程價款利息計付標準有約定的，按照約定處理。沒有約定的，按照同期同類貸款利率或者同期貸款市場報價利率計息。”實踐中，建設工程施工合同未約定工程款利息的情況較為少見，存在爭議的是合同約定的工程款利率過高，發(fā)包人請求骷醯模嗣穹ㄔ菏欠裼Φ敝С幀Ｃ袷略鶉我蘊釔剿鶚潁綣賢級ǖ墓こ炭罾使擼飼肭蟮骷醯�，可予蕦嶄^骷�。栽戺减时，应当充窊醇聹\邪說淖式鴣殺荊揮Φ幣壞肚械以一倍LPR為準。《保障中小企業(yè)釹鈧Ц短趵返謔逄豕娑ǎ骸盎�、蕘y檔ノ緩痛笮推笠黨傺又Ц噸行∑笠悼釹畹�，应当支戈狆Q誒�。双方峨s餛誒⒌睦視性級ǖ�，约墾利率矇拿低诱娰t┝⑹�1年期貸款市場報價利率;未作約定的，按照每日利率萬分之五支付逾期利息�！比绻l(fā)包人屬于機關、事業(yè)單位和大型企業(yè)，承包人屬于中小企業(yè)，其承包人依據(jù)本條規(guī)定請求發(fā)包人支付工程款利息的，人民法院應予支持，依法加強對中小企業(yè)權益的保護。
（三）墊資利息的保護
關于墊資利息保護，《建工解釋一》第二十五條規(guī)定：“當事人對墊資和墊資利息有約定，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，人民法院應予支持，但是約定的利息計算標準高于墊資時的同類貸款利率或者同期貸款市場報價利率的部分除外。當事人對墊資沒有約定的，按照工程欠款處理。當事人對墊資利息沒有約定，承包人請求支付利息的，人民法院不予支持�！彪m然國家不鼓勵墊資施工，但由于承包人在締約過程中往往處于相對弱勢地位，是否墊資施工往往不是承包人尤其是中小型建筑企業(yè)說了能算�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，法人之間、非法人組織之間以及它們相互之間為生產(chǎn)、經(jīng)營需要訂立的民間借貸合同，如果不存在法定無效事由，應當認定為有效。企業(yè)之間合法借貸利率的保護上限為四倍LPR。對此，實踐中出現(xiàn)了提高墊資利率保護上限的觀點。對此問題有必要進一步研究。在司法政策未變化的情況下，人民法院仍應當依照《建工解釋一》第二十五條規(guī)定處理墊資利息糾紛。
四、以商業(yè)承兌匯票支付工程款的法律后果
實踐中存在以匯票支付工程款的情況。如果以銀行承兌匯票支付工程款，因銀行信用好、兌付能力強，較少產(chǎn)生爭議。如果以商業(yè)承兌匯票支付工程款，匯票被拒絕承兌后，關于承包人是否有權請求發(fā)包人支付工程款的問題，存在不同認識。實踐中傾向性的觀點是，以商業(yè)承兌匯票支付工程款的情況下，如果匯票被拒絕承兌，發(fā)包人未履行完成付款義務，承包人仍有權請求發(fā)包人支付工程款。這種情況下，承包人同時享有票據(jù)權利和工程款請求權，其可選擇行使權利，但不能雙重受償。
