素材：湖南華倫咨詢有限公司 任己任
ＰＰＰ項目投資人有社會資本方、公共投資方、財務(wù)資本方以及建筑服務(wù)方、運營管理方等等。從項目建設(shè)資金來源上劃分，財務(wù)資本方占比最大，一般占40%到70%；社會資本方占比其次，一般占30%至60%；公共投資方最少，一般占比10%至30%，應(yīng)歸類于社會資源融資建設(shè)類項目。從項目建設(shè)管理控制程度上劃分，社會資本方一般占70%以上，公共投資方一般占比30%以下，應(yīng)歸類于企業(yè)投資類項目。ＰＰＰ項目資金的多元性和項目投資的復(fù)雜性，決定了它不適應(yīng)政府財政投資管理模式，必須選擇一個投資各方都能接受的第三方進(jìn)行工程造價管理。
一、ＰＰＰ項目需要造價咨詢
1）社會資本方需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。在ＰＰＰ項目中，社會資本的出資主體多，一般有三個以上，出資比例各不相同，每個出資人都不可能直接管理ＰＰＰ項目，一般選擇或委任代表其利益的人員組成董事會，參與項目決策，并由其選擇或委任經(jīng)營管理執(zhí)行，組織實施項目決策。資產(chǎn)所有權(quán)、管理決策權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的分離，使社會資本方迫切需要一個公立、公認(rèn)、具有較高專業(yè)技術(shù)水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定投資目標(biāo)，并對投資目標(biāo)實施行之有效的管控。
2）政府方需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。政府方在ＰＰＰ項目中承擔(dān)著社會公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督人和責(zé)任人以及投資人的“三重”角色，既要監(jiān)督公共服務(wù)的質(zhì)量，又要對提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量承擔(dān)直接責(zé)任，還要對直接投入ＰＰＰ項目中的公共資本以及需要政府補助的國有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值的責(zé)任，更需要一個公立、公認(rèn)、具有較高專業(yè)技術(shù)水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定投資目標(biāo)，并對確定的投資目標(biāo)實施行之有效的管控。
3）ＰＰＰ項目管理公司董事會需要造價咨詢對ＰＰＰ項目實施造價管理。ＰＰＰ項目管理公司董事會，代表ＰＰＰ項目投資人的利益，既要保證對ＰＰＰ項目決策的正確、合理、科學(xué)，又要保證每一項決策能按預(yù)定的目標(biāo)有效地執(zhí)行，還需要PPP項目投資人對其工作績效做出公允評價，更離不開一個公立、公認(rèn)、具有較高專業(yè)技術(shù)水平和較強組織管理能力的造價咨詢，客觀地協(xié)助其合理確定的投資管控目標(biāo)，并對確定的各項投資管控目標(biāo)范圍內(nèi)實施行之有效的管控。ＰＰＰ建設(shè)項目，既是ＰＰＰ項目的承載主體，更是保證ＰＰＰ項目實現(xiàn)預(yù)期投資回報的工具和平臺。ＰＰＰ項目建設(shè)投資及維護(hù)管理，涉及投資管理、質(zhì)量管理、安全管理、生態(tài)保護(hù)管理等方方面面，對專業(yè)技術(shù)要求很高，如何評價其績效？也需要造價咨詢在協(xié)助管理的同時，提供詳盡的第三方都能認(rèn)可的專業(yè)技術(shù)數(shù)據(jù)，更好地評定其工作績效。
二、切合ＰＰＰ項目實際的造價管理模式是造價咨詢的致勝法保
1）單一的工程造價管理模式不適應(yīng)ＰＰＰ項目投資管理的需要。目前，有三種工程造價管理模式。
第一種是建設(shè)項目全生命周期造價管理模式。它強調(diào)對整個建設(shè)期的建造成本與營運期的維護(hù)成本進(jìn)行綜合考量，運用價值工程的原理，力爭從備選決策方案中選擇全生命周期成本最小的方案作為投資控制目標(biāo)。它強調(diào)的是前期決策管理和投資管理。
第二種是建設(shè)項目全過程造價管理模式。它把一個建設(shè)項目分解為造價確定過程和控制過程以及若干階段,強調(diào)針對不同過程的不同階段進(jìn)行連續(xù)不斷的造價管理。它強調(diào)建設(shè)項目是一個過程�？⒐そY(jié)算價=工程進(jìn)度款+竣工結(jié)算余款。在施工過程中形成的工程計量及價款結(jié)算、進(jìn)度款支付、合同價款調(diào)整等，除爭議部分適用合同約定的處理方式外，其他階段性結(jié)果直接進(jìn)入工程竣工結(jié)算，不再進(jìn)行重新認(rèn)定。它突出的是過程管理和階段性結(jié)果的確認(rèn)。
第三種是建設(shè)工程全過程造價管理加定額計價模式。這是我國目前實施的中西結(jié)合的工程造價管理模式。說它是“西”，是因為它有西方國家工程造價管理的元素。最典型的表現(xiàn)就是實行工程量清單計價。清單之外增加或減少的因素，再按清單計價的方式進(jìn)行確認(rèn)。說它是“東”，是因為它的核心仍是按國家頒布的消耗量標(biāo)準(zhǔn)、定額計量計價方式、取費模式和費率標(biāo)準(zhǔn)以及其他規(guī)范性文件，對清單綜合單價進(jìn)行組價，并計取規(guī)費和稅金，最終形成工程造價。清綜合單價=預(yù)算人材機(jī)價格+管理費、利潤+規(guī)費、稅金+調(diào)價文件規(guī)定。顯然，這三種工程造價管理模式，都不適應(yīng)PPP項目工程造價管理。
2）PPP項目工程造價管理模式是一種分階段、有主次的全面造價管理模式。
其一、它以建設(shè)項目方案設(shè)計、初步設(shè)計為節(jié)點，政府方對PPP項目投資管理的重點是前期決策（立項審批、可行性研究報告批復(fù)）和前期設(shè)計（方案設(shè)計、初步設(shè)計）階段，合理確定PPP項目投資目標(biāo)；后期設(shè)計和實施階段監(jiān)控PPP項目投資目標(biāo)的執(zhí)行，并對合同約定風(fēng)險范圍外的因素實行直接管理。社會資本方對PPP項目投資管理的重點是從施工圖設(shè)計開始直到PPP項目資產(chǎn)移交階段，對政府方確認(rèn)的PPP項目投資目標(biāo)進(jìn)行復(fù)核性認(rèn)可，嚴(yán)格按政府方確認(rèn)的PPP項目投資目標(biāo)執(zhí)行，及時向政府報告合同約定風(fēng)險范圍外的因素，并按政府方確認(rèn)的范圍、內(nèi)容、方法和價格進(jìn)行實施。
其二、PPP項目投資目標(biāo)管理的核心是全方位、多層次、分節(jié)點、分主次責(zé)任并進(jìn)行質(zhì)量責(zé)任追究的工程造價管理，而不是相關(guān)利益主體各自單獨進(jìn)行的、都不擔(dān)責(zé)的工程造價管理。說它是全方位造價管理，是因為它把投資目標(biāo)確定與投資目標(biāo)執(zhí)行分離。管決策的，不直接負(fù)責(zé)執(zhí)行；管執(zhí)行的，不直接參與決策。權(quán)責(zé)分明，而又互相監(jiān)督與制約，并由一個公立、公認(rèn)、具有較高專業(yè)技術(shù)水平和較強組織管理能力的造價咨詢貫穿始終進(jìn)行管理。說它是多層次的，政府方、社會資本方和造價咨詢方，董事會、經(jīng)營管理層、建筑服務(wù)供應(yīng)商、供貨商等，都對PPP項目投資目標(biāo)的決策、執(zhí)行負(fù)有直接責(zé)任，其經(jīng)濟(jì)收益項目自身的增值收益，也來自PPP項目投資的節(jié)約和增值。
其三、PPP項目投資目標(biāo)管理是全要素造價管理，而不是盲目追求節(jié)約（投資額的控制），不顧工期、質(zhì)量、安全和生態(tài)環(huán)保等相互影響的要素，項目收益、項目管理及維護(hù)增值收益與其經(jīng)濟(jì)利益直接實行無縫對接。
其四、PPP項目投資目標(biāo)管理是全過程與全生命周期造價管理的綜合運用，而不是只做實施期的造價管理，或只做決策階段的投資目標(biāo)確定。政府方的主要職責(zé)是項目選定和項目目標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資額度及回報方式、運營年限等控制性指標(biāo)的確定，并監(jiān)督社會資本方及項目運營公司按PPP合同約定全面執(zhí)行；社會資本方參與項目選定和控制性指標(biāo)的確定（含投標(biāo)），全面執(zhí)行造價管理目標(biāo)（全過程造價管理）。對造價管理目標(biāo)之外的變化因素單獨進(jìn)行管理。
其五、PPP項目投資目標(biāo)管理是風(fēng)險造價管理，而不是只開展確定性造價管理和控制。它包括全生命周期與全過程造價管理,并考慮全要素和全風(fēng)險造價管理。一旦觸及投資目標(biāo)上限，它首先啟動質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，追根溯源，由質(zhì)量責(zé)任過錯方承擔(dān)直接責(zé)任和相應(yīng)其他經(jīng)濟(jì)損失，再重新啟動確定、復(fù)核和實施機(jī)制，并始終保持造價目標(biāo)決策與執(zhí)行完全分離。
三、有的放矢地實施ＰＰＰ項目造價管理是造價咨詢的看家本領(lǐng)
1）運用價值工程原理，組織社會資本方及項目管理公司對政府方PPP項目前期決策（立項審批、可行性研究報告批復(fù)）投資目標(biāo)確認(rèn)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核和認(rèn)證，查漏補缺，定調(diào)補色，對選定的投資方案進(jìn)行細(xì)化、優(yōu)化，保證投資估算的精準(zhǔn)性，保證組成總投資的各項投資方案最優(yōu)、成本最低。將投資估算工程費用的計算鎖定在單位工程深度層次，打通投資估算與設(shè)計概算工程費用在計價依據(jù)、計算方式等方面不一致的通道，以預(yù)算定額及相關(guān)預(yù)算計價文件為計價依據(jù)，在預(yù)算定額及相關(guān)預(yù)算計價文件上擴(kuò)大25%（實體性費用擴(kuò)大15%，預(yù)備費擴(kuò)大10%）進(jìn)行投資估算認(rèn)證，使PPP項目預(yù)算成為一個整體，能夠?qū)崿F(xiàn)由淺入深、由粗而詳、逐步深化，從而接近準(zhǔn)確；統(tǒng)一 PPP項目投資估算（設(shè)計概算）的組成內(nèi)容，PPP項目投資估算（設(shè)計概算）=建設(shè)項目總概算（一次性建設(shè)成本）+經(jīng)營過程中固定資產(chǎn)功能恢復(fù)性費用即大中修維護(hù)費用（未考慮社會成本和環(huán)境成本），避免因組成要素不一而產(chǎn)生漏項、缺項，實現(xiàn)投資估算與設(shè)計概算在計價依據(jù)、計算方式、組成內(nèi)容等方面的合理對接。
2）運用限額設(shè)計原理，按照復(fù)核、認(rèn)證確定的投資估算，督促勘察設(shè)計單位合理、科學(xué)分解、分配 PPP項目前期方案設(shè)計、初步設(shè)計投資額，保證每一專業(yè)工程設(shè)計必須提供兩個及以上近似度不大于30%、投資額水平差在20%以上的設(shè)計方案，把設(shè)計概算造價控制在批準(zhǔn)的投資估算限額內(nèi)。將設(shè)計概算工程費用的計算鎖定在分部工程深度層次，打通設(shè)計概算工程費用與施工圖預(yù)算的計價依據(jù)、計算方式不一致的通道，以省級預(yù)算定額及相關(guān)預(yù)算計價文件為計價依據(jù)，在省級預(yù)算定額及相關(guān)預(yù)算計價文件上擴(kuò)大15%（實體性費用擴(kuò)大10%，預(yù)備費擴(kuò)大5%）進(jìn)行編制，使PPP項目預(yù)算成為一個整體，實現(xiàn)設(shè)計概算與施工圖預(yù)算文件在計價依據(jù)、計算方式、組成內(nèi)容等方面的有效對接。
3）以政府方確認(rèn)的概算總投資作為造價咨詢造價控制目標(biāo)，分解、分配建設(shè)期及運營期各年的投資額及投資控制目標(biāo)，與項目管理公司董事會簽訂投資目標(biāo)控制責(zé)任狀，按各年節(jié)約投資額的一定比例（建議45%）對造價咨詢進(jìn)行的獎勵。
4）全面組織實施限額設(shè)計和細(xì)化、優(yōu)化設(shè)計及預(yù)算，將政府方確認(rèn)的概算總投資分解、分配到施工圖設(shè)計涉及的每一個專業(yè)工程項目及其分部分項工程，要求每一個專業(yè)工程項目及其分部分項工程詳細(xì)設(shè)計精準(zhǔn)到每一個分項工程，做到每一個分項工程工程內(nèi)容明確、項目特征具體、主要材料（設(shè)備）型號、規(guī)格、尺寸和工程量以及安裝部位、連接方式等準(zhǔn)確，保證不缺、不漏、不重、不少。在施工圖設(shè)計前，以合同形式明確要求設(shè)計單位嚴(yán)格執(zhí)行技術(shù)責(zé)任制，指定總體設(shè)計負(fù)責(zé)人和各專業(yè)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)限額設(shè)計綜合管理，包括分階段限額匡算、檢查，切塊分配，以及切塊間的協(xié)調(diào)等。其他參加人員也明確限額設(shè)計的職責(zé)，分工明確，各司其職，各負(fù)其責(zé)，采取預(yù)防和嚴(yán)格把關(guān)相結(jié)合方式，抓好事前指導(dǎo)、中間檢查和成品審定三個環(huán)節(jié)的管理，通過各自任務(wù)的完成來實現(xiàn)總體限額設(shè)計目標(biāo)的完成。
5）以項目管理公司董事會確認(rèn)的施工圖文件及預(yù)算作為造價咨詢造價控制目標(biāo)，進(jìn)行施工、材料（設(shè)備）采購，要求建筑服務(wù)商提供專業(yè)工程施工全套、全過程、全方位的施工現(xiàn)場可視文件和紙制文檔，要求每一分項工程施工工序明確、材料（設(shè)備）來源和質(zhì)量以及施工設(shè)備、設(shè)施與人員有可靠保證、施工過程中可能發(fā)生的意外事件和突發(fā)事件有具體應(yīng)對方案及補救措施，并對施工圖文件及預(yù)算存在的缺、漏、重、少提出合理的細(xì)化、優(yōu)化和補充方案，且保證每一單位工程不突破確定的預(yù)算。要求建筑服務(wù)商提供限額施工組織設(shè)計文件，采用網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)、計劃評審技術(shù)等現(xiàn)代管理科學(xué)技術(shù)手段，對施工技術(shù)方案、施工進(jìn)度計劃、施工機(jī)械設(shè)備和人員安排、施工管理組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行全面細(xì)化、優(yōu)化，努力降低非實體性費用。
6）精心選擇建設(shè)服務(wù)商，對中標(biāo)的建筑服務(wù)商、材料（設(shè)備）供應(yīng)商簽訂固定總價合同，在合同約定的風(fēng)險范圍和風(fēng)險包干系數(shù)內(nèi)實行總價包干，超量、超價不補，超工期責(zé)任賠償，并全面監(jiān)督合同改造和實施過程控制，層層建立建筑服務(wù)質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格追究質(zhì)量事故責(zé)任，不讓任何超預(yù)算的行為以滋生的土壤和環(huán)境；把工程進(jìn)度支付納入工程中間結(jié)算管理的范疇，加強結(jié)算過程控制，保證工程進(jìn)度計算準(zhǔn)確，支付比例符合合同規(guī)定，支付申請及相應(yīng)支付依據(jù)性資料真實、完整、準(zhǔn)確和嚴(yán)謹(jǐn)，保證過程控制不走過場，結(jié)果控制不變成結(jié)束行為。
7）以工程竣工結(jié)算與決算結(jié)果控制為支點，撬動建設(shè)項目竣工驗收資料，特別是竣工結(jié)算資料完整性、符合性和竣工結(jié)算余款真實性、準(zhǔn)確性、合理性審查，使工程項目竣工結(jié)算和建設(shè)項目竣工結(jié)算真正回歸住建部《建筑工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）和財政部《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建[2016]504號）等相關(guān)部門規(guī)范性文件的軌道上來，并理順住建部《建筑工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013）和財政部《基本建設(shè)項目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財建[2016]504號）文件關(guān)于安裝工程造價和安裝工程成本內(nèi)涵不一致的矛盾，避免因被安裝設(shè)備的歸宿對象不同，而出現(xiàn)資產(chǎn)形成類別上的差錯，實現(xiàn)工程竣工結(jié)算與建設(shè)項目竣工決算的有效對接。
