一、PPP模式概述
（一）PPP概述
PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式，它以參與方雙贏和多贏為合作理念，指公共部門(mén)與私企建立合作模式，通過(guò)引入私人資本將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)私企與政府進(jìn)行合作，并給予私企長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。
參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本：
（1）應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額比較大；
（2）這些社會(huì)資本應(yīng)該是追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)、而非短期超額利潤(rùn)的；
（3）這些社會(huì)資本應(yīng)該具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力。
因此，參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)合作伙伴往往是銀團(tuán)、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等與經(jīng)營(yíng)豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項(xiàng)目聯(lián)合體。
（二）PPP模式三大核心
1、伙伴關(guān)系
PPP模式的第一要素是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問(wèn)題，而伙伴關(guān)系的首先表現(xiàn)是具有共同的項(xiàng)目目標(biāo)。政府購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，一個(gè)政府部門(mén)每天都從同一個(gè)企業(yè)采購(gòu)辦公用品并不能說(shuō)明構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營(yíng)部門(mén)與政府公共部門(mén)的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門(mén)之所以和民營(yíng)部門(mén)合作并形成伙伴關(guān)系，核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門(mén)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門(mén)則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(zhǎng)久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問(wèn)題，具備另外兩個(gè)顯著特征：利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
2、利益共享
需明確的是，PPP中公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門(mén)可能的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公眾的不滿(mǎn)，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門(mén)分享利潤(rùn)，那么，如何與私營(yíng)部門(mén)實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括使作為參與者的私人部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類(lèi)型的伙伴關(guān)系。
3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén)、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家，其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
在PPP中，公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購(gòu)過(guò)程，之所以還不能稱(chēng)為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車(chē)流量不夠而導(dǎo)致私營(yíng)部門(mén)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門(mén)可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無(wú)疑問(wèn)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明，追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。所以，我們強(qiáng)調(diào)，PPP所帶來(lái)的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)，需要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。
（三）PPP應(yīng)用領(lǐng)域
從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的項(xiàng)目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場(chǎng)、供電等，比較適合采用PPP方式。
在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實(shí)行收費(fèi)的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）可以通過(guò)政府對(duì)流量付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì)議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項(xiàng)目大多可以通過(guò)消費(fèi)者付費(fèi)形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)充。
二、PPP在國(guó)內(nèi)發(fā)展歷程及法律框架
最新進(jìn)展，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在4月21日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，部署進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展；通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力�！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。四是允許對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，吸引和擴(kuò)大社會(huì)有效投資。
三、PPP模式分類(lèi)
PPP模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作四種類(lèi)型。
（一）、 融資性質(zhì)
1、建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）
私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶(hù)收費(fèi)），在期滿(mǎn)后，轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)的合作伙伴。
2、建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT）
私營(yíng)部門(mén)為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，待期限屆滿(mǎn)，民營(yíng)機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。
3、建造、移交（BT）
民營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。
4、建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO）
民營(yíng)機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。
5、重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交（ROT）
民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，期滿(mǎn)將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。
6、設(shè)計(jì)建造（DB）
在私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿(mǎn)足公共部門(mén)合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價(jià)格。私營(yíng)部門(mén)合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。
7、設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）
私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴設(shè)計(jì)，融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長(zhǎng)期租賃的形式，運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí)，私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)的合作伙伴。
8、建造、擁有、運(yùn)營(yíng)（BOO）
私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門(mén)合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。
9、購(gòu)買(mǎi)、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO）
一段時(shí)間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運(yùn)及移交（BLOT）
10、只投資
私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，通常是一個(gè)金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門(mén)收取使用這些資金的利息。
（二）、 非融資性質(zhì)
1、作業(yè)外包
政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔(dān)和完成，以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)
2、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M）
私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。
3、移交、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）
政府部門(mén)將擁有的設(shè)施的移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿(mǎn)后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。
（三） 股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
（四）合資合作
政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
四、PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制
PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種：
第一種：政府以財(cái)政預(yù)算付費(fèi)，將費(fèi)用支付給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司免費(fèi)給使用都提供服務(wù)。
第二種：使用者向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用，項(xiàng)目公司為使用者提供有償服務(wù)
第三種：使用者向項(xiàng)目公司支付一定費(fèi)用，項(xiàng)目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務(wù)，同時(shí)政府給予項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)其經(jīng)營(yíng)的成本缺口，保證其收益。
五、PPP的參與主體與合同體系
一個(gè)PPP項(xiàng)目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項(xiàng)目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項(xiàng)目執(zhí)行伙伴包括承包商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢(xún)服務(wù)的主體如審計(jì)師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。在眾多主體中，項(xiàng)目公司是執(zhí)行的核心，各方的關(guān)系要通過(guò)完善的合同體系對(duì)責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確的劃分。
六、PPP項(xiàng)目實(shí)施流程
按財(cái)務(wù)部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，PPP項(xiàng)目實(shí)施流程如下：
具體內(nèi)容詳見(jiàn)附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》。
七、PPP模式主要方式的SWOT和風(fēng)險(xiǎn)分析
（一）企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的SWOT分析
1、優(yōu)勢(shì)分析
有利于私企先進(jìn)技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗(yàn)的引入，從而提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量。由于各方的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，因而在論證階段就能商討項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)采用的技術(shù)方案和項(xiàng)目生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。
項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由私企和政府共同承擔(dān)，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，減少私企的投資風(fēng)險(xiǎn)，二者可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，使風(fēng)險(xiǎn)合理分配。而政府部門(mén)仍具有一定的決策權(quán)和控制權(quán)，同時(shí)，可以在保證質(zhì)量的前提下減輕政府財(cái)政預(yù)算壓力。
政府給予私企相應(yīng)的扶持及優(yōu)惠政策，同時(shí)可以對(duì)用戶(hù)收費(fèi)以收回成本。
2、劣勢(shì)分析
項(xiàng)目的最終所有權(quán)不屬于私企，項(xiàng)目后期有一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。要充分考慮項(xiàng)目各方的利益情況，需設(shè)定合理的回報(bào)率，同時(shí)因政府在項(xiàng)目中有一定的監(jiān)管責(zé)任，不確定因素容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。
3、機(jī)會(huì)
由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施已無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展需要。同時(shí)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定的差距，尤其是西部大開(kāi)發(fā)使西部地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求巨大。
由于公共基礎(chǔ)設(shè)施非排他性非競(jìng)爭(zhēng)性特征及效益外溢性，同時(shí)在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長(zhǎng)、投資回收緩慢等特點(diǎn)。目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分還是依靠政府的投入，但政府財(cái)政資金短缺，使政府無(wú)法提供足夠的資金滿(mǎn)足建設(shè)要求，因而急需引入私企資本解決基礎(chǔ)建設(shè)政府資金不足的問(wèn)題。
近期政府也在發(fā)布一系列文件推動(dòng)混合所有制改革及加大特許經(jīng)營(yíng)許可與推進(jìn)力度。
4、威脅
一是國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項(xiàng)目運(yùn)作需要完善的法律法規(guī)對(duì)參與方進(jìn)行有效約束，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟。由于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，目前國(guó)內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、融資方)、中介機(jī)構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢(xún))等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。三是利益分配機(jī)制不健全。由于缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及對(duì)企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)“暴利”或虧損。
（二）BOT模式的優(yōu)劣分析
1、采用BOT模式的優(yōu)勢(shì)
企業(yè)作為項(xiàng)目的發(fā)起人或承包商采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)
（1）充分利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況的彈性，減少資本金支出，實(shí)現(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”或“借雞下蛋”。BOT項(xiàng)目的資金分為項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目建設(shè)資金兩部分，其中項(xiàng)目公司的資本金只占一小部分，70%~90%資金要通過(guò)銀團(tuán)貸款等融資方式解決。
（2）能利用資產(chǎn)負(fù)債表外融資的特點(diǎn)，拓寬資金來(lái)源，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)的融資方式項(xiàng)目債務(wù)是投資者的債務(wù)的一部分，出現(xiàn)在其資產(chǎn)負(fù)債表上，BOT模式的融資方式不同于傳統(tǒng)的融資方式，他是資產(chǎn)負(fù)債表外融資，是指通過(guò)投／融資結(jié)構(gòu)，使債務(wù)不出現(xiàn)在項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債表中。
（3）能利用有限追索權(quán)的特點(diǎn)，加上其他風(fēng)險(xiǎn)管理措施，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目收益的控制和保留較高的投資回報(bào)率，能提高競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造較多商業(yè)機(jī)會(huì)。
國(guó)家作為項(xiàng)目的最終擁有人采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：
（1）資金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民營(yíng)資本和國(guó)外資金，以解決建設(shè)資金的缺口問(wèn)題；另外，BOT方式還有利于政府調(diào)整外資的使用結(jié)構(gòu)，把民間資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目上。
（2）風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移方面：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)也大。在BOT模式中，政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目的投資者。項(xiàng)目借款及其風(fēng)險(xiǎn)由承包商承擔(dān)，而政府不再需要對(duì)項(xiàng)目債務(wù)擔(dān)保或簽署，減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
（3）項(xiàng)目的運(yùn)作效率方面：項(xiàng)目公司為了降低項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，獲得較多的利潤(rùn)回報(bào)，必然采用先進(jìn)的設(shè)計(jì)和管理方法，引入成熟的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)效率，確保項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，保證項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成。
（三）采用BOT模式的劣勢(shì)
對(duì)企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點(diǎn)：
（1）融資成本較高，因此要求的投資回報(bào)率也高。由于BOT項(xiàng)目的總投資規(guī)模很大，絕大部分的建設(shè)資金要通過(guò)銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，融資成本較高，要求投資回報(bào)率較大幅度的高于貸款利率，因此對(duì)項(xiàng)目本身的收益要求較高。
（2）投資額大、投資期長(zhǎng)、收益的不確定性大。BOT項(xiàng)目都是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目總造價(jià)一般都在幾億甚至幾十億，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間發(fā)生各種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)測(cè)，收益并不穩(wěn)定。
（3）合同文件繁多復(fù)雜。BOT方式是一個(gè)復(fù)雜的程序，合同結(jié)構(gòu)繁多，包括與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目公司簽的股東協(xié)議，與承包商簽訂建設(shè)合同，與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)協(xié)議等。企業(yè)為維護(hù)自身利益就必須花費(fèi)大量精力做這些工作。
（4）有時(shí)融資杠桿能力不足，且母公司有時(shí)仍需承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。
（5）適用范圍有局限，較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
國(guó)家采用BOT方式具有以下的劣勢(shì):
（1）采用BOT方式，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán)交由項(xiàng)目公司去建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，減弱了政府對(duì)項(xiàng)目的影響力和控制力。
（2）BOT方式組織結(jié)構(gòu)沒(méi)有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。由于各參與方都會(huì)以各自的利益為重，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，這使得他們之間的利益沖突再所難免。
（3）可能造成設(shè)施的掠奪性經(jīng)營(yíng)。BOT項(xiàng)目在轉(zhuǎn)讓到政府方面之前，政府對(duì)項(xiàng)目的控制難度相對(duì)加大了；而且由于大量項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司，這使項(xiàng)目公司往往要求有較高的投資回報(bào)率來(lái)補(bǔ)償其所受的風(fēng)險(xiǎn)。如果在運(yùn)營(yíng)期中增關(guān)設(shè)卡，提高交易費(fèi)用，以加速其成本回收及利潤(rùn)獲取，而此時(shí)政府又無(wú)能為力，其結(jié)果往往與促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。
八、PPP模式主要風(fēng)險(xiǎn)分析
（一）PPP模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)
1、政策風(fēng)險(xiǎn)
由于PPP項(xiàng)目延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，難免要經(jīng)歷業(yè)主相關(guān)責(zé)任人的更替及相關(guān)政策的變化，人員更替及相關(guān)政策的變化易致使項(xiàng)目投資回收無(wú)保證，投資者無(wú)法獲取最起碼的回報(bào)，迫使投資者低條件提前轉(zhuǎn)讓。
2、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)為：
（1）政府的的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，金融發(fā)展情況，其中包括官方銀行利率、信貸管理制度；
（2）市場(chǎng)情況，其中包括價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)；
（3）工程實(shí)施水平，其中包含項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)、能力、總成本及經(jīng)營(yíng)情況等。
3、法律風(fēng)險(xiǎn)。
法律風(fēng)險(xiǎn)指由于法律的完善程度和變動(dòng)情況給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括專(zhuān)門(mén)涉及和規(guī)范PPP模式相關(guān)的的法律的變化，以及出現(xiàn)金融、工期和費(fèi)用索賠等糾紛時(shí)，能得到及時(shí)仲裁或處理。還包括保障投資人的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資收益的法律條文，以及對(duì)項(xiàng)目特許保障，如優(yōu)選移交權(quán)、廢止或拒絕續(xù)訂等違約風(fēng)險(xiǎn)。
4、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
環(huán)境包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,自然環(huán)境一般指氣候條件、氣象變化情況。PPP項(xiàng)目所在地區(qū)的溫度、濕度、降雨雪量、風(fēng)力、晴雨天數(shù)，特別是自然災(zāi)害情況，如地震、洪水、風(fēng)暴及海嘯；項(xiàng)目對(duì)社會(huì)及人們生活與工作環(huán)境污染的限制因素。
5、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目公司在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和管理過(guò)程中，由于外部環(huán)境的變化或經(jīng)營(yíng)者的行為疏忽，直接影響到項(xiàng)目的獲利能力，包括經(jīng)營(yíng)管理者的素質(zhì)、機(jī)組設(shè)備維護(hù)更新情況等。
6、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是由于項(xiàng)目公司在與承包商進(jìn)行工程分包時(shí)約束不嚴(yán)或監(jiān)督不力造成的，所以項(xiàng)目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。項(xiàng)目公司還應(yīng)在工程費(fèi)用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問(wèn)題。對(duì)于影響整個(gè)工程進(jìn)度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項(xiàng)目公司還應(yīng)進(jìn)行較頻繁的期間監(jiān)督。
7、不可抵抗外力風(fēng)險(xiǎn)
這種風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)測(cè)性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機(jī)構(gòu)都無(wú)能為力。對(duì)此可以依靠保險(xiǎn)公司承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。這必然會(huì)增大工程費(fèi)用，對(duì)于大型PPP項(xiàng)目往往還需要多家保險(xiǎn)公司進(jìn)行分保。在項(xiàng)目合同中政府和項(xiàng)目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方法。
（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
PPP項(xiàng)目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。一般來(lái)看，PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)講，PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。
1、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式
2、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則
（1）對(duì)稱(chēng)性原則
對(duì)稱(chēng)性原則是指當(dāng)一方有義務(wù)去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失，必然有權(quán)利要求風(fēng)險(xiǎn)變化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益；一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)量應(yīng)與所取得的收益相匹配，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)才有意義。公共部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也可以從中獲益；同時(shí)公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)信息也要對(duì)稱(chēng)，這樣才能鼓勵(lì)公私雙方主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目談判能公平、有效、順利地進(jìn)行。
（2）最優(yōu)性原則
最優(yōu)性原則是分擔(dān)主體之間實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)量的最優(yōu)分配。某一方處于最有利控制地位又能以最低成本控制該風(fēng)險(xiǎn)，則風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給該主體。某一方項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理水平提高，必然使風(fēng)險(xiǎn)管理成本不斷上升，但風(fēng)險(xiǎn)損失不斷減少，存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的最優(yōu)點(diǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)管理成本最小。
（3）上限性原則
上限性原則是指在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)所引起的損失比預(yù)估要大的多，此時(shí)決不能讓一方單獨(dú)承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，否則必將影響某一方管理項(xiàng)目的積極性，必然會(huì)降低提供公共設(shè)施和服務(wù)的效率，直至項(xiàng)目失敗。
（4）動(dòng)態(tài)性原則
動(dòng)態(tài)性原則是指從項(xiàng)目的全壽命周期角度出發(fā)，公私雙方本著考慮項(xiàng)目整體利益，隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，當(dāng)內(nèi)外部條件發(fā)生變化時(shí)，通過(guò)重新談判來(lái)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，重新確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)格局。PPP特許權(quán)協(xié)議是具有不完全合同性質(zhì)的，因?yàn)樵赑PP合同談判時(shí)，公私雙方不能夠識(shí)別所有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，所以需要簽訂重新談判的條款來(lái)調(diào)整項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，協(xié)同解決風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“雙贏”的目的。
九、PPP項(xiàng)目案例介紹
（一）北京地鐵16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目
北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司草簽了《北京地鐵十六號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目特許協(xié)議》(簡(jiǎn)稱(chēng)《特許協(xié)議》)。京港地鐵采用PPP模式(公私合作)投資150億元參與16號(hào)線(xiàn)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并獲得北京地鐵16號(hào)線(xiàn)30年的運(yùn)營(yíng)權(quán)。
京港地鐵負(fù)責(zé)維護(hù)全部設(shè)施，北京地鐵16號(hào)線(xiàn)計(jì)劃總投資474億元人民幣，分為A、B兩個(gè)部分。A部分主要包括洞體、軌道等土建部分，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司代表北京市政府投資并所有，在項(xiàng)目建成后租賃給京港地鐵使用;B部分主要包括車(chē)輛、通信、信號(hào)、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報(bào)警、設(shè)備監(jiān)控、自動(dòng)售檢票等系統(tǒng)及車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)中的機(jī)電設(shè)備等內(nèi)容，由京港地鐵投資150億元人民幣，按PPP模式實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。 特許期內(nèi)，京港地鐵負(fù)責(zé)16號(hào)線(xiàn)全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新改造及追加投資。在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，京港地鐵將項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償移交給市政府。
三家銀行提供資金保障，為保障《特許協(xié)議》的實(shí)施，京港地鐵與三家銀行聯(lián)合簽署《銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議》，為京港地鐵16號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目提供資金保障，從項(xiàng)目的建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期提供全生命周期的資金支持。同時(shí)，為保障地鐵16號(hào)線(xiàn)的籌建工作有序開(kāi)展，京港地鐵與相關(guān)投資單位簽署了管理協(xié)議。
（二）山西陽(yáng)侯高速公路項(xiàng)目
近年來(lái)山西省政府加大公路建設(shè)資力度，目前已經(jīng)貸款１６００多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續(xù)增加投資１６００多億元，進(jìn)一步投入高速公路建設(shè)，徹底改變山西省公路交通落后的現(xiàn)狀。
山西陽(yáng)侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長(zhǎng)130.578公里，項(xiàng)目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開(kāi)發(fā)中西部的大好形勢(shì)下，山西省交通廳轉(zhuǎn)變投資理念，改變長(zhǎng)期由政府負(fù)債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準(zhǔn)山西中昌集團(tuán)有限公司采用ＢＴ模式，投融資、建設(shè)、移交山西陽(yáng)侯高速公路。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，中國(guó)港灣建設(shè)（集團(tuán)）總公司中標(biāo)，以15.55億元人民幣獲得陽(yáng)侯高速公路一期工程關(guān)門(mén)至侯馬段的BT投融資、建設(shè)主體，建設(shè)工期2年。
經(jīng)山西省交通廳審核、批復(fù)，業(yè)主對(duì)山西陽(yáng)侯高速公路項(xiàng)目資金來(lái)源要求BT模式的投融資、建設(shè)主體(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設(shè)資金通過(guò)融資方式解決；從項(xiàng)目建成移交驗(yàn)收后次日起，業(yè)主分3年等額回購(gòu)。建設(shè)期和回購(gòu)期的全部資金（包括資本金和貸款）均按中國(guó)人民銀行總行同期貸款利率計(jì)息（即不上浮也不下�。�(jì)入回購(gòu)款中�；刭�(gòu)利息的計(jì)息方式為發(fā)生一筆，計(jì)息一筆，余額計(jì)息。
山西陽(yáng)侯高速公路有限公司為BT中標(biāo)人提供回購(gòu)承諾函和國(guó)有商業(yè)銀行或股份商業(yè)銀行的省級(jí)分行以上級(jí)別的銀行出具的包括建設(shè)期和回購(gòu)期在內(nèi)的為期6年的全額回購(gòu)履約保函。
（三）國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）項(xiàng)目（不成功案例）
國(guó)家體育場(chǎng)工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項(xiàng)目2003年12月24日開(kāi)工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。
2003年8月9日，中標(biāo)人中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》和《合作經(jīng)營(yíng)合同》三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司——國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。
項(xiàng)目總投資為313900萬(wàn)元，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國(guó)金州公司所占比例為5%。
項(xiàng)目結(jié)果：奧運(yùn)會(huì)過(guò)后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥(niǎo)巢運(yùn)營(yíng)陷入困境，并與2009年8月29日，通過(guò)簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)鳥(niǎo)巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運(yùn)營(yíng)。
問(wèn)題總結(jié)：由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無(wú)論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預(yù)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。
