11月10日，財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理的通知》財辦金〔2017〕92號。
92號文對不符合七種情況之一的PPP入庫項目進行集中清理：
1、不適宜采用PPP模式實施；
2、前期準備工作不到位；
3、未按規(guī)定開展“兩個論證”；
4、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施；
5、不符合規(guī)范運作要求；
6、構成違法違規(guī)舉債擔保；
7、未按規(guī)定進行信息公開。
同時，明確對“不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制”的PPP項目禁止入庫，政府付費類項目將審慎開展。
11月17日，國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》國資發(fā)財管〔2017〕192號，明確表示：
1、嚴禁開展不具備經濟性的項目，杜絕盲目決策，遏制短期行為；
2、不得參與付費來源缺乏保障的項目；
3、嚴格規(guī)�？刂疲乐雇聘邆鶆诊L險；
4、資產負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的集團子企業(yè)不得單獨投資PPP項目；
5、不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目；
6、不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險；
7、不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；
8、風險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工。
192號文的印發(fā)讓PPP市場格局風云突變，其引起的震動不亞于92文，要知道，PPP項目一半以上都是以央企/國企為主。
PPP項目大清理、限制央企參與。各部委頻出新政，背后的主要原因是什么？
控制地方政府債務
地方政府債務的具體數額到現在為止還不是很清晰，但是可以明確的是地方政府債務已經引起國家的高度重視：
01
12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關責任人啟動問責程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。
02
12月23日，審計署審計長胡澤君在全國人大常務會所做的報告中明確表示，堅決打消地方政府中央會買單的”幻覺”，堅決打消金融機構地方兜底的“幻覺”。
地方政府債務主要是由于個別地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債形成，其可能會引起的系統性金融性風險已不容忽視。
為此，財政部表示，除適度增加地方政府債務限額外，規(guī)范地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式成為了重中之重。
哪些PPP紅線不能踩
最近的92號文，此前的50號文、87號文，PPP不斷的在規(guī)范中發(fā)展。結合這些文件，PPP參與各方不應該碰的紅線有：
（1）政府投資基金
1、地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金；
2、嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；
3、除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得：
---以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金
---以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失
---以任何方式向社會資本方承諾最低收益
---對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
（2）PPP
1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產開發(fā)、招商引資項目等；
2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；
3、僅涉及工程建設，無運營內容的；
4、新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的；
5、涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產審批、評估手續(xù)的；
6、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的或雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的；
7、通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；
8、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；
9、項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的；
10、入庫之日起一年內無任何實質性進展的；
11、尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；
12、項目發(fā)起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的；
13、未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；
14、采用建設-移交（BT）方式實施的；
15、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；
16、違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的；
17、由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；
18、政府向社會資本承諾固定收益回報的；
19、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；
20、存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的；
21、違反國家有關法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；
22、未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
（3）政府購買服務
1、不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；
2、嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；
3、嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；
4、嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；
5、地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；
6、地方政府及其部門不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資；
7、地方政府及其部門不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資；
8、年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。
這些紅線很有可能成為國家在2018年的管控重點，PPP最終還是會回歸本質。
哪類PPP項目參與應謹慎
財政部已經通過92號文重申，財政承受能力論證是PPP項目入庫和實施的前提條件。因此，當地方財政收入和基建需要的資金總量不匹配、甚至完全背離的一些項目應該謹慎。
今年11月被曝光的包頭地鐵叫停一事，就是一個很好的例證。
包頭市規(guī)劃了總長度達182.5公里的六條地鐵項目，總投資為305.52億元，其中由包頭市地方財政的資本金部分為122.21億元。但是開工建設僅2個多月的時間就被高層叫停了。叫停后，對當地基建項目采取了“暫緩一批，取消一批”的做法。
包頭地鐵投入和政府收入并不匹配。按照內蒙古自治區(qū)人民政府官網公布的包頭市2016年預算執(zhí)行情況顯示，2016年包頭市一般公共預算收入為271.2億元。按照規(guī)劃，包頭市財政需要為地鐵建設籌措的資金約等于2016年包頭市近半年的公共預算收入。
中央叫停該地鐵工程，就是為了防止地方財政風險的進一步加劇，尤其是地方財政收入和基建需要的資金總量不匹配甚至完全背離的一些項目。
類似包頭地鐵的案例，可能在今后還會出現。因此，對于PPP項目參與方，無論是建設方、承包商還是運營方，應審慎參與此類PPP項目。
同時，對地方政府財政依賴程度較高的政府付費型PPP項目也應謹慎。個別地方政府（成都）已經發(fā)文表示，原則上不再實施完全依賴財政支出的政府付費PPP項目。
未來政府推出項目的核心訴求將從融資轉向運營，那些公益性及具有現金流的環(huán)保、農業(yè)、醫(yī)療教育領域的PPP項目會密集推出及落地。
未來民企參與PPP機會
大哥央企，出身名門，身世顯赫；二哥國企，地方諸侯，雄踞一方；民營企業(yè)是小弟弟，來自民間，但很勤奮。但是除了勤奮，民企還有其他優(yōu)勢：
1、民企在屬地的營銷能力各方面比央企/國企強；
2、民企做同樣的建設，建安成本較低；
3、民企有靈活高效的決策資質，有專門的運營機構。
此前人民日報發(fā)文“PPP新政，民企能否順利接棒？”一文中表示：民資在PPP領域當配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強大動力。
央企“讓出”空間——192文《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，政府給出“便利”——發(fā)改委《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，從國家政策層面，兩份文件已經印發(fā)，接下來能否釋放民間更大動力，讓我們拭目以待！
附：
國家發(fā)展改革委《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委：
按照黨中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見等文件精神，為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規(guī)范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產品供給效率，加快補短板建設，充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用，增強經濟內生增長動力，現提出以下意見。
一、創(chuàng)造民間資本參與PPP項目的良好環(huán)境
不斷加大基礎設施領域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準入的行業(yè)和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP項目實施方案時，注重聽取民營企業(yè)的意見，充分吸收采納民營企業(yè)的合理建議。主動為民營企業(yè)服務，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，構建“親”“清”新型政商關系，為民間資本參與PPP項目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境。對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結合本地區(qū)實際，依法依規(guī)出臺更多的優(yōu)惠政策。
二、分類施策支持民間資本參與PPP項目
針對不同PPP項目投資規(guī)模、合作期限、技術要求、運營管理等特點，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發(fā)揮民營企業(yè)創(chuàng)新、運營等方面的優(yōu)勢。對商業(yè)運營潛力大、投資規(guī)模適度、適合民間資本參與的PPP項目，積極支持民間資本控股，提高項目運營效率。對投資規(guī)模大、合作期限長、工程技術復雜的項目，鼓勵民營企業(yè)相互合作，或與國有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢。鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來，由專業(yè)機構管理并投資PPP項目，獲取長期穩(wěn)定收益。
三、鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產
積極采取轉讓-運營-移交（TOT）、改擴建-運營-移交（ROT）等多種運作方式，規(guī)范有序盤活存量資產，吸引民間資本參與，避免項目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作由民營企業(yè)承擔。盤活資產回收的資金主要用于補短板項目建設，形成新的優(yōu)質資產，實現投資良性循環(huán)。對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉讓項目的經營權、收費權等方式盤活存量資產，降低轉讓難度，提高盤活效率。對已經采取PPP模式的存量項目，經與社會資本方協商一致，在保證有效監(jiān)管的前提下，可通過股權轉讓等多種方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給民營企業(yè)。對在建的政府投資項目，積極探索、規(guī)范有序推進PPP模式，吸引民間資本參與。
四、持續(xù)做好民營企業(yè)PPP項目推介工作
依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺建立的PPP項目庫，對入庫項目定期進行梳理，規(guī)范有序開展推介工作，適時選擇回報機制明確、運營收益潛力大、前期工作成熟的PPP項目，向民營企業(yè)推介。重點推介以使用者付費為主的特許經營類項目，審慎推介完全依靠政府付費的PPP項目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務風險。各地發(fā)展改革部門要與當地行業(yè)主管部門、工商聯、行業(yè)協會等加強合作，通過多種方式推介優(yōu)質項目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業(yè)務培訓力度，幫助民營企業(yè)更好參與PPP項目。
五、科學合理設定社會資本方選擇標準
嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，通過公開招標等競爭性方式選擇PPP項目的社會資本方。合理確定社會資本方資格，不得設置超過項目實際需要的注冊資本金、資產規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設置與項目投融資、建設、運營無關的準入條件。規(guī)范投標保證金設置，除合法合規(guī)的投標保證金外，不得以任何其他名義設置投標擔保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金�？茖W設置評標標準，綜合考慮投標人的工程技術、運營水平、投融資能力、投標報價等因素。鼓勵通過組建高質量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專業(yè)化運作能力。支持民間資本股權占比高的社會資本參與PPP項目，調動民間資本積極性。同等條件下，優(yōu)先選擇運營經驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強的民營企業(yè)。
六、依法簽訂規(guī)范、有效、全面的PPP項目合同
在與民營企業(yè)充分協商、利益共享、風險共擔的基礎上，客觀合理、全面詳盡地訂立PPP項目合同。明確各方責權利和爭議解決方式，合理確定價格調整機制，科學設定運營服務績效標準，有效設置排他性條款，保障項目順利實施。PPP項目合同既要規(guī)范民營企業(yè)投資行為，確保項目持續(xù)穩(wěn)定運行，也要保證當政府方不依法履約時，民營企業(yè)可以及時獲得合理補償乃至合法退出。要依據相關法律法規(guī)和合同約定，對PPP項目進行全生命周期監(jiān)管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購投資本金、承諾最低收益等條款，嚴禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債，嚴防地方政府隱性債務風險。
七、加大民間資本PPP項目融資支持力度
鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項目，鼓勵各級政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項目。鼓勵各類金融機構發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，大力開展PPP項目金融產品創(chuàng)新，支持開展基于項目本身現金流的有限追索融資，有針對性地為民間資本PPP項目提供優(yōu)質金融服務。積極推進符合條件的民間資本PPP項目發(fā)行債券、開展資產證券化，拓寬項目融資渠道。按照統一標準對參與PPP項目的民營企業(yè)等各類社會資本方進行信用評級，引導金融市場和金融機構根據評級結果等加大對民營企業(yè)的融資支持力度。
八、提高咨詢機構的PPP業(yè)務能力
咨詢機構要堅持“合法、合規(guī)、專業(yè)、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項目咨詢服務新要求，加強PPP項目策劃、論證、建設、運營階段管理能力建設，準確把握民間資本參與PPP項目的商業(yè)訴求，提高項目全過程咨詢服務能力。健全行業(yè)自律管理體系，通過PPP咨詢機構論壇等多種形式，加強同業(yè)交流與合作。制定和完善PPP咨詢業(yè)務操作標準規(guī)范，著力解決PPP項目工程技術、招投標、投融資、項目管理、法律和財務等方面難題，為民間資本PPP項目提供優(yōu)質高效的咨詢服務。
九、評選民間資本PPP項目典型案例
各地在已經引入民間資本的PPP項目中，適時評選在項目運作規(guī)范、交易結構合理、運營持續(xù)穩(wěn)定、商業(yè)模式創(chuàng)新、回報機制明確等方面具有參考示范價值的典型案例，總結經驗、加強宣傳，發(fā)揮示范效應。國家發(fā)展改革委將會同有關行業(yè)主管部門組織專家對各地報送的案例進行評審和篩選，挑選出若干典型案例進行宣傳，優(yōu)先推薦發(fā)行PPP項目資產證券化產品。對支持和鼓勵民間資本參與PPP項目工作積極主動、典型案例多的地區(qū)，在安排PPP項目前期工作中央預算內投資時予以傾斜支持。
十、加強政府和社會資本合作誠信體系建設
建立健全PPP項目守信踐諾機制，準確記錄并客觀評價政府方和民營企業(yè)在PPP項目實施過程中的履約情況。政府方要嚴格履行各項約定義務，做出履約守信表率，堅決杜絕“新官不理舊賬”現象。民營企業(yè)也要認真履行合同，持續(xù)穩(wěn)定提供高質量且成本合理的公共產品和服務。將PPP項目各方信用記錄，納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過“信用中國”網站公示。將嚴重失信責任主體納入黑名單，并開展聯合懲戒。
鼓勵民間資本參與PPP項目是貫徹落實黨中央、國務院關于激發(fā)民間有效投資活力、促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要措施，是充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構關鍵性作用的重要抓手。各地發(fā)展改革部門要高度重視，加強組織領導，努力破除制約民間資本參與PPP項目的困難和障礙，切實保障民間資本合法權益，推動民間資本PPP項目規(guī)范有序發(fā)展。
國家發(fā)展改革委
2017年11月28日
