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PPP成功實施離不開六大要素
2016-07-08 瀏覽次數(shù):1470

上海作為我國改革開放的前沿,在PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方面的實踐探索,已經(jīng)有20多年的歷史。其所積累的經(jīng)驗,對當前我國各地正在如火如荼地推進PPP,無疑有著重要的借鑒意義。


回顧

回溯歷史,上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP始于上世紀90年代,大致可分為三個階段:


起步探索階段(上世紀90年代)

從1993年底起,上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司,將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團。

此階段上海PPP的特點為:首先,以TOT模式(移交——經(jīng)營——移交)為主,以吸引外資為主;第二,定向授予特許權(quán),即政府或政府授權(quán)部門直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營合同;第三,一個項目一部政府規(guī)章,針對不同的PPP項目,上海市政府陸續(xù)出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》(1994年)等10項件專營管理辦法。


快速推進階段(上世紀90年代末至2010年)

此階段上海PPP的特點是:第一,以BOT模式(建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓)為主;第二,采用公開競爭的方式選擇社會資本;第三,加強配套制度建設(shè),如出臺了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見》,從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。


轉(zhuǎn)型升級探索階段(2011年至今)

上海市于2005年起開始研究地方性制度規(guī)范,制定的《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》于2010年底公布,以期促進上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級,進一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營質(zhì)量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策影響,這個階段的PPP項目較少。

總體來看,上海市20多年在PPP方面的探索實踐,取得了較好的成績。一方面,通過創(chuàng)新融資方式,緩解了大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力,明顯加快了城市建設(shè)進程。據(jù)初步統(tǒng)計,截至2014年底,上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過實施PPP模式引進社會資金達500億元。

另一方面,通過市場競爭引進專業(yè)力量,降低了運營成本,明顯提升了公共服務(wù)的能力和水平。PPP還催生了一批專業(yè)化市場主體,提升了相關(guān)行業(yè)的管理水平。如上海市竹園第一污水處理廠2011年以來各項出水指標優(yōu)于考核標準,連續(xù)3年獲得上海市污染物超量削減補貼等。


問題


盡管成績斐然,但上海20多年P(guān)PP實踐中,也暴露出許多問題,值得關(guān)注。

第一,出現(xiàn)了部分PPP項目提前終止的情況。分析原因,主要有兩個,其一,技術(shù)不成熟、運營不達標導(dǎo)致項目終止;其二,則是因國家政策變動導(dǎo)致項目終止。筆者認為,對于第二種情況,實際上是國家政策法規(guī)的改變,地方政府單方違約,對PPP的發(fā)展造成了負面影響。

第二,在部分PPP項目建設(shè)運營中,存在政府、企業(yè)違約的問題。其中,政府違約主要表現(xiàn)為政府部門不能及時按照協(xié)議給予補貼、兌現(xiàn)承諾等。造成政府違約的主要原因在于價格調(diào)整機制有待完善,即早期簽訂的PPP(特許經(jīng)營)協(xié)議一般采用“初始價格+物價指數(shù)變動”的調(diào)價方式,實際操作中受聽證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約,政府部門有時難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在,項目的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量不達標、建設(shè)工期滯后、建設(shè)費超概算等方面。筆者認為,政企雙方出現(xiàn)違約的根本原因在于風險分擔不合理,且缺乏合理的爭端解決機制。例如,過去簽訂的部分PPP合同中,爭端解決機制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面,對協(xié)商不成的分歧,則缺少有效解決的途徑和措施。

第三,PPP工作機制有待理順。具體分析看:首先,高效的PPP推進機制應(yīng)是行業(yè)主管部門負責招商簽約、綜合部門高效協(xié)調(diào)支撐履約、專業(yè)機構(gòu)提供有效咨詢方案,但上海在PPP領(lǐng)域起步較早,這些工作機制還未完全建立;其次,成本規(guī)制與監(jiān)審制度尚未完全建立,對企業(yè)的人員工資、原材料、產(chǎn)品質(zhì)量(服務(wù)標準)等缺少具體控制標準,導(dǎo)致定價和調(diào)價缺少客觀依據(jù);再次,成本變動與價格收費調(diào)整、財政補貼缺乏有效聯(lián)動機制,增加了社會資本投資收益的不確定性;最后,尚未形成監(jiān)管合力,目前PPP項目仍以政府監(jiān)管為主,政府外部專業(yè)監(jiān)管力量較為薄弱,公眾參與監(jiān)管缺乏有效機制,而且監(jiān)管標準還不健全,已有的質(zhì)量標準有些也未得到嚴格實施。

第四,項目關(guān)鍵信息不全面。一是項目關(guān)鍵信息獲取難,如涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負債、土地收入、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場監(jiān)管等,分散在政府各有關(guān)部門,PPP項目的實施機構(gòu)、招商機構(gòu)往往難以掌握全部信息,投資人和金融機構(gòu)更難獲得這些信息;二是項目信息披露不及時,如政府在提供存量債務(wù)、人員處置、定價壓力等信息,往往是滯后的,這對整個項目咨詢方案的設(shè)計造成了較大影響;地方政府信用評級信息缺乏,這導(dǎo)致社會資本在投資決策時,往往是“看不透”,“霧里看花、水中望月”,缺乏必要的投資依據(jù)。

第五,專業(yè)中介未得到有效利用。部分PPP合同事先沒有經(jīng)過深入推敲和完善,甚至個別合同只有幾頁紙,給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標準等基礎(chǔ)性工作,項目是否實施PPP多以一事一議為主,融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標準和獎懲手段,不利于推動有關(guān)企業(yè)持續(xù)改善績效、優(yōu)勝劣汰。

第六,存量設(shè)施實施PPP障礙較多。目前,上海基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量存量資產(chǎn),這其中有不少設(shè)施具備PPP可行性,但實際操作中存在三重障礙:一是在觀念認識方面,相關(guān)部門習慣于由政府平臺推進項目建設(shè)運營,認為與融資平臺合作協(xié)調(diào)起來相對容易、有利于保障項目安全穩(wěn)定運營,還有的認為過去有些民營企業(yè)建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施留下的麻煩至今還未解決,目前項目建設(shè)和運營“不差錢”,沒有必要再搞存量設(shè)施PPP;二是在人員處置方面,存量項目一般冗員較多,如果全部實行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場,有些項目可能難以讓社會投資者接受;三是存量項目實施PPP模式,其交易價格確定的依據(jù)缺乏。


反思


通過對上海20多年P(guān)PP的經(jīng)驗總結(jié)和問題的梳理分析,筆者認為PPP成功實施離不開以下六大關(guān)鍵要素:

——離不開運作有效的實施機構(gòu)。實施機構(gòu)既是項目需求的提出者,又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者,同時還是項目建設(shè)運營的監(jiān)管者。為此,實施機構(gòu)應(yīng)做到:第一,要審慎發(fā)包,發(fā)包前應(yīng)充分論證、精心制定實施方案,為社會資本預(yù)留創(chuàng)新空間;第二,要有效監(jiān)管,項目發(fā)包后,政府部門要完善監(jiān)管標準,依法對PPP項目的投資、建設(shè)、運營、移交等進行全過程監(jiān)管和處置;第三,要平等履約,政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。

——離不開專業(yè)合格的經(jīng)營者。專業(yè)合格的經(jīng)營者是保障特許項目持續(xù)運營的關(guān)鍵。對社會資本及企業(yè)的選擇應(yīng)關(guān)注幾點:第一,需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商,即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等;第二,需要長期投資者,不同于一般

競爭性項目投資,PPP項目投資方應(yīng)主要是長期資本持有人(如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等),追求穩(wěn)定收益,風險偏好較低。

——離不開必要的激勵約束機制。企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營,主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù),通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則,給予其合理的投資回報(根據(jù)運營績效,國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時,要建立必要的獎懲機制,實施機構(gòu)定期進行運營績效考核,對于指標綜合排名靠前的企業(yè),給予獎勵,對于不達標的企業(yè),給予懲罰直至要求其退出。

——離不開有效的風險分擔和爭議解決機制。PPP項目運營期一般都比較長,由于不可預(yù)知因素的變化、風險較大,需要政府與企業(yè)共同承擔風險,如項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔,而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形,應(yīng)在協(xié)議中明確約定,并提出解決爭議的具體方式(聽證、仲裁、訴訟等),以促進PPP項目持續(xù)健康運行。

——離不開專業(yè)的中介服務(wù)機構(gòu)。PPP領(lǐng)域廣,涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗,需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。具體包括:首先,需要專業(yè)中介機構(gòu)對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎(chǔ)等進行論證,防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目;其次,需要中介機構(gòu)對項目的交易機構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設(shè)計,有利于政府找到合適社會資本;最后,需要中介機構(gòu)做政府的全程顧問,包括在項目的招商、建設(shè)、運營階段,促進PPP項目的運作程序規(guī)范。

——離不開完善的政策法規(guī)保障。PPP的有效持續(xù)運作,有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系,以保障相關(guān)方誠信履約。


來源:中國經(jīng)濟導(dǎo)報