2016-07-15 韓斌
7月8日，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會舉辦了“中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇”。論壇上，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心韓斌副主任就PPP改革與公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新作了主旨發(fā)言�，F(xiàn)就發(fā)言內(nèi)容整理分享如下：
”
2013年黨的十八屆三中全會開啟了我國全面深化改革的新征程，賦予了PPP新的生命力，將其提升到了前所未有的高度。根據(jù)黨中央、國務(wù)院工作部署，2013年底以來，財政部會同各有關(guān)部門深入推進(jìn)PPP改革，在凝聚共識、制度建設(shè)、項目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開創(chuàng)符合我國實際的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式。經(jīng)過兩年多發(fā)展，各地掀起了PPP的新熱潮，PPP模式從概念、理念迅速走向?qū)嵺`，各地政府和各類社會資本積極響應(yīng)，一大批PPP項目簽約實施，落地投資規(guī)模超萬億元，統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序的PPP市場正在逐步形成，PPP已成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。
作為PPP改革的參與者，我想借此機(jī)會和大家交流一下個人的一些認(rèn)識，主要有四點。
一、時代發(fā)展賦予PPP新的內(nèi)涵，重在推動體制機(jī)制變革。
PPP源自于國外，從上世紀(jì)80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始運(yùn)用，過去幾十年間，不少發(fā)達(dá)國家和新興市場國家都在基礎(chǔ)設(shè)施和更多公共服務(wù)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP模式。我國自80年代開始，由外貿(mào)、住建、交通等部門在電力、水務(wù)、公路等領(lǐng)域嘗試EPC、BT、BOT等方式吸引民營和國外資本參與，主要是為了解決政府投資資金不足，多數(shù)局限于項目建設(shè)，呈現(xiàn)規(guī)模小、分散推進(jìn)、缺乏系統(tǒng)制度安排等特點，沒有形成可持續(xù)長效發(fā)展機(jī)制。
黨的十八屆三中全會提出，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心精神是依法治國和發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。2013年底2014年初以來的這次PPP改革中，PPP不僅是“微觀層面的操作方式升級”，更被視為“宏觀層面的一次體制機(jī)制變革”。PPP作為一種創(chuàng)新的市場化公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式，主要通過放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵公平競爭，優(yōu)化政府和市場資源配置，提高公共財政資源效率，增加公共服務(wù)供給和質(zhì)量，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹這兩大核心精神的體制機(jī)制變革。2015年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）對PPP的定義是：
在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理回報。
這個定義反映了新時期PPP的新內(nèi)涵。一是充分競爭、平等合作、誠信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過公開競爭方式選擇最有能力的社會資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。二是風(fēng)險與收益掛鉤。按照收益對等和風(fēng)險可控的優(yōu)化原則，建立科學(xué)的風(fēng)險分配管理架構(gòu)，社會資本承擔(dān)項目建設(shè)、融資和運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險，不可抗力等風(fēng)險由雙方合力共擔(dān)。三是實現(xiàn)全生命周期管理。建立從項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應(yīng)鏈管理優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務(wù)供給管理長期系統(tǒng)整體優(yōu)化。四是建立以產(chǎn)出和績效結(jié)果為導(dǎo)向的付費(fèi)交易機(jī)制，把政府支出績效管理落到實處。五是全過程透明公開管理，讓PPP項目在陽光下運(yùn)行，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府與社會利益相關(guān)方共治共管的互動治理方式。
新時期新常態(tài)下的這次PPP改革，不僅在PPP推廣工作上更規(guī)范，明確了一系列標(biāo)準(zhǔn)、要求和流程；更系統(tǒng)，從中央到地方，從財政到各相關(guān)部門，從政府到市場，全方位協(xié)同；而且更注重深層次的體制機(jī)制改革，在宏觀層面，體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，在中觀層面，以財政體制改革為牽引，帶動行政管理體制、投融資體制等改革，在微觀層面，實現(xiàn)物有所值。PPP作為公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化社會化改革的重大體制機(jī)制變革和供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，正在推動從“國家管理”向“國家治理”、從“政府供給”向“合作供給”、從“財政短期平衡”向“中長期平衡”、從“單一投入”向“多元投入”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。
二、PPP市場擴(kuò)圍，項目回報機(jī)制和應(yīng)用領(lǐng)域大幅拓展。
2014年以來的PPP改革，將PPP項目回報機(jī)制在之前使用者付費(fèi)為主的基礎(chǔ)上，增加了政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助（即使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)結(jié)合）兩種方式，更好地適應(yīng)了擴(kuò)大公共服務(wù)供給的需要。從當(dāng)前實踐看，采取后兩種付費(fèi)方式的PPP項目已超過全部項目一半以上，且呈現(xiàn)比例持續(xù)上升趨勢。
在應(yīng)用領(lǐng)域上，PPP項目由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會類和政府類拓展。國辦發(fā)42號文明確提出，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與，其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行�？梢姡聲r期的PPP應(yīng)用很廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了過去傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施范圍。實踐中，各個公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目都呈現(xiàn)出持續(xù)增加態(tài)勢。
國辦發(fā)42號專門提到了推廣運(yùn)用PPP模式時需要實施特許經(jīng)營的一些領(lǐng)域。此次論壇主題也是圍繞特許經(jīng)營。借此，我也談一下對特許經(jīng)營以及PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系的理解。
所謂政府特許經(jīng)營，顧名思義，是指政府將公共資源或公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)許可給社會資本經(jīng)營，社會資本在政府監(jiān)管下開展經(jīng)營活動，并在一定范圍內(nèi)承擔(dān)部分政府公共職能。所以，特許經(jīng)營首先是一種行政許可行為，政府與社會資本之間是許可與被許可的關(guān)系，屬于行政法律關(guān)系；其次，特許經(jīng)營是一種市場準(zhǔn)入方式，把傳統(tǒng)上只能由政府或政府指定主體（比如國企）參與經(jīng)營的特定公共服務(wù)領(lǐng)域（如市政公用設(shè)施），通過特許經(jīng)營方式打破壟斷，引入市場主體和競爭機(jī)制，激發(fā)市場活力，由此，特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在實行市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域，只有確定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，才能明確界定特許經(jīng)營的適用范圍，防止擴(kuò)大化。特許經(jīng)營權(quán)作為一種公共資源，是政府授予社會資本在特定區(qū)域和一定時間內(nèi)提供公共服務(wù)的排他性權(quán)利，通常會附著著政府對最終用戶的收費(fèi)權(quán)以及周邊的商業(yè)開發(fā)權(quán)。無論是收費(fèi)權(quán)還是商業(yè)開發(fā)權(quán)，都是政府讓渡給社會資本的一項有價值的公共資源。
從公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式的項目回報機(jī)制和應(yīng)用領(lǐng)域來看，特許經(jīng)營是PPP的一種形式，適用范圍限定在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的特定領(lǐng)域。國辦發(fā)42號文提出13個適用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域中有5個需要實施特許經(jīng)營，言外之意是8個領(lǐng)域以及其他不需要實施特許經(jīng)營的領(lǐng)域可以直接采用PPP模式。與此同時，還應(yīng)該認(rèn)識到，特許經(jīng)營是PPP的初級發(fā)展形態(tài)。國際經(jīng)驗表明，很多國家經(jīng)歷了從特許經(jīng)營到更成熟PPP模式的發(fā)展歷程。特許經(jīng)營在我國也有20多年的發(fā)展歷史，2014年以前基本以使用者付費(fèi)的方式吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在特定發(fā)展階段和環(huán)境下發(fā)揮了融資功能，但隨著國家的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，行政色彩濃重的特許經(jīng)營方式將不能完全適應(yīng)時代進(jìn)步的需要，強(qiáng)調(diào)平等合作的成熟PPP模式是大勢所趨。
三、統(tǒng)一市場和統(tǒng)籌管理是PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的要求。
我在前面已經(jīng)說到，PPP新內(nèi)涵的重要內(nèi)容之一就是政府要打破地域和所有制歧視，通過公開競爭方式選擇最有能力的社會資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。對傳統(tǒng)投融資體制下政府直接投資經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)存在的行業(yè)、地域、部門等限制，PPP模式可以推動體制機(jī)制改革予以破除，不僅有利于各類社會資本參與和擴(kuò)大公共服務(wù)供給，而且通過促進(jìn)全國范圍內(nèi)充分競爭優(yōu)化資源配置，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，同時為破解治理碎片化問題提供系統(tǒng)解決方案。為此，國辦發(fā)42號文要求建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP市場。
PPP項目，不論是采用政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼，還是使用者付費(fèi)方式，都應(yīng)按照PPP的統(tǒng)一規(guī)則來規(guī)范，由財政統(tǒng)籌管理。有觀點認(rèn)為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼需要財政出錢，可以讓財政管，而使用者付費(fèi)不用財政出錢，就可以分而治之。我認(rèn)為這種觀點不科學(xué)也不可行。一是PPP項目的回報機(jī)制由多種因素決定，不是簡單按行業(yè)領(lǐng)域預(yù)設(shè)的，同一類項目在不同地區(qū)可能采用不同的回報機(jī)制，同一個項目在不同時間所適用的回報機(jī)制也會隨公共服務(wù)需求、市場環(huán)境和財力的變化而變化。如公路有的收費(fèi)、有的不收費(fèi)，有的過去收費(fèi)、現(xiàn)在不收費(fèi)。二是向使用者收費(fèi)是政府讓渡給社會資本的一項收費(fèi)權(quán)，屬于間接的政府收入，也是一項公共資源，這一點在之前談特許經(jīng)營時已經(jīng)說明，因此應(yīng)該由財政部門統(tǒng)籌管理。三是使用者付費(fèi)項目仍存在或有或隱性的財政支出責(zé)任，同樣需要按照PPP的統(tǒng)一程序進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證，單純按照價格調(diào)控的思路來管理，很難做好公眾利益與政府財力的平衡，更容易忽視后續(xù)監(jiān)管和績效評價。實踐中，不少特許經(jīng)營項目已經(jīng)從單一的使用者付費(fèi)方式轉(zhuǎn)向可行性缺口補(bǔ)助。
對政府而言，PPP是一種政府購買服務(wù)行為，主要是一個財政問題，政府要把PPP項目的有償收費(fèi)權(quán)、政府支出責(zé)任、資產(chǎn)開發(fā)收益等公共財政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動預(yù)算和中期財政規(guī)劃，從機(jī)制上保障社會資本長期有信心投資公共服務(wù)。換句話說，政府要把PPP項目支付機(jī)制與財政預(yù)算體制有效對接，建立一個規(guī)范、可預(yù)期的投資回報機(jī)制，積極推進(jìn)信用政府建設(shè)，實現(xiàn)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
目前，財政部正在會同有關(guān)部門穩(wěn)步推進(jìn)PPP立法工作，為PPP規(guī)范有效運(yùn)行和建立統(tǒng)一市場提供法律保障。
四、政策協(xié)同、示范引領(lǐng)將助力更多PPP項目落地見效。
前面講到，2014年以來的PPP改革不同于以往的一個重要特點就是推廣工作更系統(tǒng)，不僅是國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部等三部門的通知，全面統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)前PPP工作，財政部還非常注重政策協(xié)調(diào)，一是聯(lián)合住建部、環(huán)保部、交通部、水利部等部門，共同出臺在市政公用的重點領(lǐng)域推廣PPP模式的實施意見，二是與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)財政和發(fā)改部門的協(xié)調(diào)配合，確�！罢罱y(tǒng)一、政策協(xié)同”，三是聯(lián)合教育部、科技部等19部委共同開展示范項目評選工作，實現(xiàn)財政部示范項目到全國示范項目的升級。同時，各級政府實現(xiàn)上下聯(lián)動。繼財政部設(shè)立PPP中心、推出PPP基金和獎補(bǔ)政策，各地積極響應(yīng)，在制度建設(shè)、組織保障、政策支持和項目推進(jìn)上大膽創(chuàng)新和延伸，不少省設(shè)立了PPP基金，出臺了PPP獎補(bǔ)政策，還搭建了推介平臺，提高了社會資本參與的積極性。
按照“又快又實”、“能進(jìn)能出”的原則，2014-2015年財政部先后推出兩批共232個PPP示范項目，建立跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系、動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對示范項目實行嵌入式、全流程管理，確保示范項目規(guī)范實施，真正成為“樣板”和“標(biāo)桿”。從已簽約落地的示范項目來看，PPP模式在引入市場機(jī)制、轉(zhuǎn)變管理方式、提升公共服務(wù)效率等方面的優(yōu)勢已開始顯現(xiàn)。比如云南大理洱海環(huán)湖截污項目，引入專業(yè)社會資本對項目進(jìn)行整體優(yōu)化和技術(shù)升級，不僅填補(bǔ)了財政資金缺口，而且節(jié)約投資6億元，縮短工期6個月，讓老百姓更快更好地享受到優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，實現(xiàn)政府、社會資本和公眾共贏。
按照國辦發(fā)42號文要求，財政部已經(jīng)建立了全國PPP綜合信息平臺，逐步實現(xiàn)全國PPP項目信息化管理，同時通過定期公開披露機(jī)制，不斷提高透明度，實現(xiàn)陽光下運(yùn)行。下周一，我們將通過PPP中心網(wǎng)站和道PPP微信公眾號發(fā)布截至6月30日的示范項目和全部項目庫最新數(shù)據(jù)和分析，敬請大家關(guān)注。
經(jīng)過兩年多的努力，相信2016年將不僅是PPP改革繼續(xù)深化發(fā)展的關(guān)鍵年，更是PPP項目迎來的“落地年”，并且有更多地PPP項目在未來落地生根、開花結(jié)果。
各位與會代表，特別是中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會的成員，PPP改革不僅是我國公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項具體改革措施，同時也為社會資本通過PPP模式參與公共服務(wù)領(lǐng)域項目的建設(shè)運(yùn)營管理提供了機(jī)遇。財政部通過PPP操作指南和PPP項目政府采購管理辦法對包括招標(biāo)等在內(nèi)的5種采購方式予以了明確規(guī)范，在操作指南等文件中對PPP項目咨詢工作也進(jìn)行了規(guī)范。相信這些能為大家開展和拓展業(yè)務(wù)提供幫助，相信PPP的發(fā)展能為大家?guī)砀嗌虣C(jī)。
習(xí)總書記在建黨95周年大會上講到，歷史總是要前進(jìn)的，歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時代共命運(yùn)的人，才能贏得光明的未來。PPP是改革，是創(chuàng)新，是時代發(fā)展的必然要求。相信在政府和市場各界有識之士的共同努力下，PPP事業(yè)一定會開辟新天地。
