第一節(jié) 概述
PPP項(xiàng)目辦理采購(gòu)程序選任社會(huì)資本方之前，實(shí)施機(jī)構(gòu)需要經(jīng)過(guò)的項(xiàng)目審批程序，統(tǒng)稱為PPP項(xiàng)目前期程序，目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的前期審批程序，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，因此出現(xiàn)了許多程序內(nèi)容胡亂拼湊的情況，最�？吹降钠礈惙绞綖�，政府部門(mén)沿用傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的前期審批程序，或是固定資產(chǎn)投資的審批程序，加上施工總承包模式的報(bào)建程序，再加上財(cái)政部《PPP操作指南》要求的財(cái)政承受能力論證與物有所值評(píng)價(jià)程序，組成一個(gè)混亂而缺乏系統(tǒng)的前期程序；而前期程序雜亂無(wú)章的后果就是，政府部門(mén)之間互推皮球，審批權(quán)責(zé)不明確，報(bào)告重復(fù)審批，或是審批過(guò)程反反復(fù)復(fù)，最后導(dǎo)致項(xiàng)目拖延而無(wú)法落地。
為了處理上述PPP項(xiàng)目前期程序所遭遇的狀況，未來(lái)很有必要由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)文件統(tǒng)一規(guī)范上述問(wèn)題，筆者要特別強(qiáng)調(diào)的是，有能力處理這些問(wèn)題的，可能只有國(guó)務(wù)院可以處理，而不是PPP業(yè)務(wù)的主管部門(mén)，原因在于任何一個(gè)PPP的項(xiàng)目，經(jīng)常涉及到跨部門(mén)的審批，再加上未來(lái)PPP立法如果采取雙軌制后(即區(qū)分為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目、公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目)，如何有效統(tǒng)整這些跨部門(mén)的審批工作，進(jìn)而達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，就顯得格外重要。而其實(shí)國(guó)務(wù)院已經(jīng)著手處理相關(guān)事宜，2016年5月13日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于北京市開(kāi)展公共服務(wù)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革試點(diǎn)的批復(fù)》(國(guó)函〔2016〕83號(hào))的文件中，針對(duì)公共服務(wù)的項(xiàng)目審批，如何做到集體審議、優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化手續(xù)、精簡(jiǎn)審批，有許多具體可行的規(guī)定，2016年5月19日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕29號(hào))的文件中，將原本65項(xiàng)報(bào)建批審的事項(xiàng)，經(jīng)清理后保留了34項(xiàng)，整合24項(xiàng)為8項(xiàng)，改為部門(mén)間征求意見(jiàn)為2項(xiàng)，涉及安全強(qiáng)制評(píng)估的有5項(xiàng)，清理規(guī)范后報(bào)建審批事項(xiàng)減少為42項(xiàng)，筆者將在后續(xù)章節(jié)中詳細(xì)介紹這些文件的內(nèi)容。
另外要特別討論的是，PPP項(xiàng)目前期程序或是PPP項(xiàng)目是否有《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》的適用？依據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》第2條規(guī)定：“本規(guī)則適用于行政事業(yè)單位的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為，以及國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)使用財(cái)政資金的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為(第一款)�；窘ㄔO(shè)是指以新增工程效益或者擴(kuò)大生產(chǎn)能力為主要目的的新建、續(xù)建、改擴(kuò)建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作(第二款)�！庇纱艘�(guī)定可知，規(guī)則的內(nèi)容是針對(duì)：第一、以國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位為規(guī)范對(duì)象，第二、以財(cái)政資金的管理與使用為目的，第三、以新建、改擴(kuò)建等基本建設(shè)為規(guī)范的行為；針對(duì)上述條文內(nèi)容的分析，筆者將進(jìn)一步討論P(yáng)PP項(xiàng)目是否符合這三點(diǎn)要求，首先PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司有可能是國(guó)企，有可能不是國(guó)企，但是基上不會(huì)是事業(yè)單位，因此從主體來(lái)看，項(xiàng)目公司如果不具有國(guó)企成分時(shí)，就沒(méi)有上述條文的適用；再者，項(xiàng)目公司建設(shè)時(shí)所使用的資金，即便在政府投資參股項(xiàng)目公司的情況下，絕大部分的資金是社會(huì)資本方自身投資的資金，以及銀行貸款的資金，并非是財(cái)政資金；三者，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作內(nèi)容雖有工程的部份，但是重點(diǎn)在提供公共服務(wù)，不在工程，《規(guī)則》所適用的行為僅針對(duì)工程，而不包括公共服務(wù)，因此筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目前期程序或是PPP項(xiàng)目并沒(méi)有《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》的適用，其關(guān)聯(lián)子法《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》(財(cái)建〔2016〕503號(hào))以及《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》(財(cái)建〔2016〕504號(hào))也沒(méi)有適用的余地。
本章將討論P(yáng)PP項(xiàng)目前期程序的相關(guān)問(wèn)題包括，投資審批程序、報(bào)建審批程序、北京市投資項(xiàng)目改革的試點(diǎn)，而PPP項(xiàng)目前期操作流程亦屬于PPP項(xiàng)目前期程序中的一部分，惟因篇幅的關(guān)系，PPP項(xiàng)目前期操作流程本書(shū)將于第五章中說(shuō)明。
第二節(jié) 投資審批程序
一、投資體制的基本原則
依據(jù)國(guó)務(wù)院于2004年7月16日所出臺(tái)的《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào))中，規(guī)定投資體制應(yīng)落實(shí)“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的基本原則，并根據(jù)此原則將投資項(xiàng)目政府的管理職能區(qū)分為三部分，分別是審批制、核準(zhǔn)制與備案制，具體內(nèi)容說(shuō)明如下：
(一)審批制
1. 政府投資項(xiàng)目采全部審批制
政府投資項(xiàng)目可以區(qū)分為直接投資和資本金注入方式兩種，從投資決策角度，《決定》要求審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作。本書(shū)稱此部分審批為全部審批制。
2. 企業(yè)使用政府補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息投資建設(shè)的項(xiàng)目采部分審批制
政府對(duì)于項(xiàng)目采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，《決定》要求只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。具體的權(quán)限劃分和審批程序由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)方面研究制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。由于類(lèi)項(xiàng)目的文件審批范圍比較少，本書(shū)稱此為部分審批制。
(二)核準(zhǔn)制
對(duì)于《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》內(nèi)的企業(yè)投資項(xiàng)目，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，對(duì)于企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。
(三)備案制
企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目，除實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均采用備案制。除國(guó)家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門(mén)備案。備案制的具體實(shí)施辦法由省級(jí)人民政府自行制定。國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要對(duì)備案工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止以備案的名義變相審批。
(四)小結(jié)
有關(guān)于PPP項(xiàng)目投資程序應(yīng)采取審批制、核準(zhǔn)制或是備案制，目前法律法規(guī)沒(méi)有明確的規(guī)定，基本上PPP項(xiàng)目同時(shí)具備社會(huì)資本投資項(xiàng)目與政府補(bǔ)助項(xiàng)目的雙重性質(zhì)；根據(jù)《投資體制改革的決定》內(nèi)容的解釋?zhuān)绻麖纳鐣?huì)資本投資的角度看PPP項(xiàng)目，應(yīng)該采取核準(zhǔn)制或是備案制；但是從政府補(bǔ)助的角度，如果是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目，解釋上應(yīng)該采取部分審批制；如果是非經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目收入全靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，應(yīng)該采取哪種制度，《決定》中并沒(méi)有規(guī)定。因此經(jīng)由上述的說(shuō)明，我們可以得知PPP項(xiàng)目在投資體制中，政府的管理權(quán)責(zé)應(yīng)采取哪種制度，目前沒(méi)有明確的規(guī)定，有待未來(lái)立法解決。
另外，根據(jù)2016年8月10日國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳頒布的《關(guān)于國(guó)家高速公路網(wǎng)新建政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818號(hào))中規(guī)定：“一、政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目按照核準(zhǔn)制管理。政府采用資本金注入方式參與的國(guó)家高速公路網(wǎng)新建PPP項(xiàng)目仍按照審批制管理，直接報(bào)批可行性研究報(bào)告�！庇纱丝芍�，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的高速公路項(xiàng)目，即政府采用投資補(bǔ)助方式參與的項(xiàng)目，采用核準(zhǔn)制，政府投資參股項(xiàng)目公司的高速公路項(xiàng)目，即政府采用資本金注入方式參與的項(xiàng)目，采用審批制；筆者認(rèn)為，有關(guān)于后者情形適用審批制，恐有討論的必要；首先，一般在項(xiàng)目上，政府補(bǔ)助的金額通常多于政府投資參股的金額，則政府負(fù)擔(dān)金額多的補(bǔ)助項(xiàng)目采用核準(zhǔn)制，政府負(fù)擔(dān)金額少的參股項(xiàng)目采用審批制，似乎在程序上有些輕重顛倒之嫌；此外，政府參股項(xiàng)目公司的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府除了參股投資外，還需要針對(duì)項(xiàng)目的資金缺口給予項(xiàng)目公司補(bǔ)助，這種又參股又補(bǔ)助的項(xiàng)目，應(yīng)適用核準(zhǔn)制還是審批制，根據(jù)《通知》的內(nèi)容是無(wú)法解決的，因此本書(shū)認(rèn)為目前的投資體制并不適用于PPP項(xiàng)目。
二、政府投資項(xiàng)目的審批程序
國(guó)內(nèi)目前針對(duì)PPP項(xiàng)目沒(méi)有投資審批的直接規(guī)定，但是財(cái)政部《第三批示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》要求新建項(xiàng)目必須完成城市規(guī)劃、立項(xiàng)、可研的審批程序，因此實(shí)踐中經(jīng)常將PPP項(xiàng)目比照政府投資項(xiàng)目審批程序辦理。2014年3月1日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第7號(hào))，文件中針對(duì)政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)與可研的審批程序有詳細(xì)的規(guī)定，此外項(xiàng)目審批與城市規(guī)劃也存在一定程度的聯(lián)系，因此相關(guān)內(nèi)容也一并說(shuō)明如下：
(一)城市規(guī)劃程序
依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條的規(guī)定，城市規(guī)劃應(yīng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃相連接(即國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃→城市規(guī)劃→土地利用總體規(guī)劃)。規(guī)劃內(nèi)容具體區(qū)分為以下四種：
1. 城市總體規(guī)劃
城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。城市總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，也是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，一般簡(jiǎn)稱為“總規(guī)”。
2. 分區(qū)規(guī)劃
分區(qū)規(guī)劃是指在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)局部地區(qū)的土地利用、人口分布、公共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置等方面所作的進(jìn)一步安排。
3. 控制性詳細(xì)規(guī)劃
以城市城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，一般簡(jiǎn)稱為“控規(guī)”。
4. 修建性詳細(xì)規(guī)劃
是以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工的規(guī)劃設(shè)計(jì)。是城市詳細(xì)規(guī)劃的一種，一般簡(jiǎn)稱為“修規(guī)”。通常有了總規(guī)、控規(guī)與修規(guī)之后，才能根據(jù)這些規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)一步設(shè)計(jì)項(xiàng)目。
(二)立項(xiàng)程序
立項(xiàng)程序指的是確定某個(gè)項(xiàng)目確定由哪個(gè)單位負(fù)責(zé)，并進(jìn)行項(xiàng)目的初步分析，通常立項(xiàng)階段要求項(xiàng)目單位應(yīng)編制項(xiàng)目建議書(shū)，內(nèi)容要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、擬建地點(diǎn)、擬建規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行初步分析(《辦法》第10條第1款前段參照)。項(xiàng)目建議書(shū)編制完成后，由項(xiàng)目單位按照規(guī)定程序報(bào)送項(xiàng)目建議書(shū)給審批部門(mén)審批。項(xiàng)目審批部門(mén)對(duì)符合有關(guān)規(guī)定、確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)，并將批復(fù)文件抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)(《辦法》第11條第1款參照)。
PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目單位(或稱為立項(xiàng)人)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任？是由實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任還是由項(xiàng)目公司擔(dān)任？有關(guān)這個(gè)問(wèn)題，筆者主張應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任項(xiàng)目單位，不該由項(xiàng)目公司擔(dān)任，原因在于：第一、立項(xiàng)階段還沒(méi)進(jìn)入采購(gòu)程序，也沒(méi)有選出社會(huì)資本方，更不可能有項(xiàng)目公司的存在，因此只能由實(shí)施機(jī)構(gòu)申請(qǐng)立項(xiàng)并擔(dān)任項(xiàng)目單位，第二、邏輯上應(yīng)認(rèn)為項(xiàng)目可行且有實(shí)施的必要，而后可行性研究報(bào)告也通過(guò)了審批，才有需要成立項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目，不應(yīng)該出現(xiàn)可行性研究報(bào)告還沒(méi)審批通過(guò)就成立項(xiàng)目公司的情形，因此立項(xiàng)階段可行性研究報(bào)告尚未完成審批的情況下，只能由實(shí)施機(jī)構(gòu)完成申請(qǐng)立項(xiàng)審批，第三、有人主張應(yīng)由項(xiàng)目公司擔(dān)任項(xiàng)目單位的原因在于，過(guò)去審批的慣例都是由建設(shè)單位來(lái)?yè)?dān)任項(xiàng)目單位，而PPP模式中是由項(xiàng)目公司擔(dān)任建設(shè)單位的角色，因此應(yīng)由項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目單位，筆者認(rèn)這種想法是受到傳統(tǒng)模式的影響，過(guò)去傳統(tǒng)模式基本上都是由工程的建設(shè)單位擔(dān)任項(xiàng)目單位的，而PPP項(xiàng)目的審批應(yīng)獨(dú)立安排，不該受傳統(tǒng)模式的影響。
雖然筆者的立場(chǎng)認(rèn)為應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任項(xiàng)目單位，但是如有特殊的情況，例如：貸款的需求、產(chǎn)權(quán)登記的需求、建設(shè)工程合同備案的需求等等，需由項(xiàng)目公司擔(dān)任項(xiàng)目單位，也可以同意變更項(xiàng)目單位，由原先的實(shí)施機(jī)構(gòu)改為項(xiàng)目公司。
(三)可行性研究報(bào)告審批程序
項(xiàng)目建議書(shū)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目單位依據(jù)項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件，組織開(kāi)展可行性研究，并按照規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等審批手續(xù)(《辦法》第12條參照)。編制可行性研究報(bào)告，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性以及社會(huì)效益、節(jié)能、資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行全面分析論證，落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)和運(yùn)行保障條件，并按照有關(guān)規(guī)定取得相關(guān)許可、審查意見(jiàn)(《辦法》第14條第1款前段參照)。
可行性研究報(bào)告編制完成后，由項(xiàng)目單位按照規(guī)定程序報(bào)送項(xiàng)目審批部門(mén)審批，并應(yīng)當(dāng)附以下文件：（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)出具的選址意見(jiàn)書(shū)、（二）國(guó)土資源行政主管部門(mén)出具的用地預(yù)審意見(jiàn)[1]、（三）環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件、（四）項(xiàng)目的節(jié)能評(píng)估報(bào)告書(shū)、節(jié)能評(píng)估報(bào)告表或者節(jié)能登記表、（五）根據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件(《辦法》第16條參照)。
此要特別討論的問(wèn)題是，目前的可行性研究報(bào)告是針對(duì)固定資產(chǎn)投資審批而設(shè)計(jì)的，報(bào)告內(nèi)容只有建設(shè)期沒(méi)有運(yùn)營(yíng)期，筆者認(rèn)為針對(duì)PPP項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告中應(yīng)處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的技術(shù)、績(jī)效考核與概算的問(wèn)題，因此可行性研究報(bào)告的概算中應(yīng)包括建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期的費(fèi)用，目前許多工程咨詢單位沒(méi)有能力處理運(yùn)營(yíng)期的相關(guān)問(wèn)題，導(dǎo)致與多項(xiàng)目名為PPP實(shí)質(zhì)為沒(méi)有運(yùn)營(yíng)期的BT項(xiàng)目。
第三節(jié) 報(bào)建審批程序
一、報(bào)建審批程序的幾個(gè)關(guān)鍵部分
依據(jù)《清理報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案》的規(guī)定，投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)，是投資項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)或者可行性研究報(bào)告批復(fù)之后、開(kāi)工建設(shè)之前，由相關(guān)部門(mén)和單位依據(jù)法律法規(guī)向項(xiàng)目單位作出的行政審批事項(xiàng)，經(jīng)清理后的報(bào)建審批事項(xiàng)為42項(xiàng)，其中最為關(guān)鍵的三部分，分別是用地審批、初步設(shè)計(jì)圖審批、施工圖審批，具體內(nèi)容說(shuō)明如下：
(一)用地審批
1. 以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)
在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條第1款參照)。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地主管部門(mén)申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審批后，由土地主管部門(mén)劃撥土地(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條第2款參照)。
2. 以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)
在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條第1款參照)。以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條第1款參照)。
(二)初步設(shè)計(jì)審批
1. 設(shè)計(jì)內(nèi)容、審批權(quán)限以及概算控管
初步設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和可行性研究報(bào)告批復(fù)文件的有關(guān)要求，明確各單項(xiàng)工程或者單位工程的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、用地規(guī)模、主要材料、設(shè)備規(guī)格和技術(shù)參數(shù)等設(shè)計(jì)方案，并據(jù)此編制投資概算。投資概算應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)所需的全部費(fèi)用(《政府直接投資項(xiàng)目管理辦法》第19條第1款參照)。投資概算超過(guò)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)的投資估算百分之十的，或者項(xiàng)目單位、建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)方案等發(fā)生重大變更的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告項(xiàng)目審批部門(mén)。項(xiàng)目審批部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新組織編制和報(bào)批可行性研究報(bào)告(《政府直接投資項(xiàng)目管理辦法》第20條第1款參照)。初步設(shè)計(jì)編制完成后，由項(xiàng)目單位按照規(guī)定程序報(bào)送項(xiàng)目審批部門(mén)審批。法律法規(guī)對(duì)直接投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)審批權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)及投資概算應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)(《政府直接投資項(xiàng)目管理辦法》第21條第1款及第3款參照)。
2. 建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請(qǐng)與核發(fā)
在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第21條第1款第2款參照)。
(三)施工圖審批
由于不同的行業(yè)領(lǐng)域，施工圖的審查規(guī)定與權(quán)限均不相同，本書(shū)僅以市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工圖審查為例說(shuō)明。依據(jù)2013年8月1日住建部出臺(tái)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》第3條第2款及第3款的規(guī)定，《辦法》所稱的施工圖審查，是指施工圖審查機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行的審查。施工圖審查應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先勘察、后設(shè)計(jì)的原則。施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工、監(jiān)理等活動(dòng)，以及實(shí)施對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)以審查合格的施工圖為依據(jù)。
此外，根據(jù)《建筑法》的規(guī)定，必須有滿足施工要求的設(shè)計(jì)圖紙，才能申請(qǐng)施工許可證(《建筑法》第8條參照)，而有了施工許可證，項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)才能合法開(kāi)工。因此施工圖審批階段最核心的兩件事就是審核施工圖，并取得施工許可證。
有關(guān)于項(xiàng)目各階段的投資管理深度，本書(shū)比較如圖表4.1所示。
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項(xiàng)目各階段
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投資管理深度
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項(xiàng)目建議書(shū)
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匡算
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可行性研究報(bào)告
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估算
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初步設(shè)計(jì)
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概算
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施工圖設(shè)計(jì)
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預(yù)算
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【圖表4.1】 投資控管深度比較
二、“PPP+工程總承包模式”對(duì)報(bào)建審批程序的影響
依據(jù)《推進(jìn)工程總承包發(fā)展的意見(jiàn)》的規(guī)定：“（四）工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包階段。建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。”由此可知，工程總承包的建設(shè)單位可以在方案設(shè)計(jì)的階段或是初步設(shè)計(jì)的階段，進(jìn)行工程總承包的發(fā)包；因此在“PPP+工程總承包模式”中，如果從工程總承包合同的角度，建設(shè)單位為項(xiàng)目公司，則應(yīng)由項(xiàng)目公司應(yīng)完成方案設(shè)計(jì)以或是初步設(shè)計(jì)的深度(此部分義務(wù)應(yīng)通過(guò)PPP協(xié)議由項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)嫁給政府方)，再由承包商接續(xù)完成后續(xù)設(shè)計(jì)及施工的工作，如果從PPP項(xiàng)目合同的角度，則應(yīng)由政府方做到方案設(shè)計(jì)或是初步設(shè)計(jì)的深度，再由項(xiàng)目公司發(fā)包給承包商完成后續(xù)設(shè)計(jì)及施工的工作；因此從PPP項(xiàng)目合同角度，我們可以整理出政府方與項(xiàng)目公司有關(guān)設(shè)計(jì)深度分工的兩個(gè)方案，具體內(nèi)容如下表所示。
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方案一
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方案二
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方案設(shè)計(jì)
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方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)
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初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工
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施工圖設(shè)計(jì)、施工
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【圖表4.2】“PPP+工程總承包模式”各方設(shè)計(jì)深度比較
圖表4.2中我們可以看得出在“PPP+工程總承包模式”下，根據(jù)政府方設(shè)計(jì)深度的不同，可以區(qū)分成兩種方案，這兩種方案的不同，決定了報(bào)建審批程序中的審批事項(xiàng)應(yīng)由誰(shuí)來(lái)取得，請(qǐng)讀者看到圖表4.3，圖表中的城市規(guī)劃與立項(xiàng)可研階段屬于投資審批程序，用地審批、初度設(shè)計(jì)審批、施工圖審批屬于報(bào)建程序；如果項(xiàng)目采取的是方案一，代表城市規(guī)劃審批、立項(xiàng)可研審批(包含方案設(shè)計(jì))以及用地審批，皆由政府方負(fù)責(zé)取得，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)取得初步設(shè)計(jì)以及施工圖的審批；如果項(xiàng)目采取的是方案二，代表城市規(guī)劃審批、立項(xiàng)可研審批(包含方案設(shè)計(jì))、用地審批以及初步設(shè)計(jì)，皆由政府方負(fù)責(zé)取得，項(xiàng)目公司則負(fù)責(zé)取得施工圖的審批。由于國(guó)內(nèi)對(duì)于工程總承包模式的操作還在初步的階段，因此筆者建議如果采取方案二，政府對(duì)于項(xiàng)目投資金額的控管會(huì)比較容易一些。
【圖表4.3】工程總承包兩方方案對(duì)于審批程序的影響
第四節(jié) 北京公共服務(wù)項(xiàng)目投資審批改革的試點(diǎn)
北京市為了促進(jìn)投資項(xiàng)目盡快落地，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《《北京市公共服務(wù)投資審批改革試點(diǎn)的批復(fù)》，針對(duì)城市副中心道路、停車(chē)設(shè)施、垃圾和污水處理設(shè)施及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，積極開(kāi)展公共服務(wù)類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目投資審批改革試點(diǎn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)在京重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目參照?qǐng)?zhí)行，其中將投資審批的事項(xiàng)與報(bào)建程序的審批事項(xiàng)做了大量的合并、優(yōu)化與簡(jiǎn)化，值得借鑒參考，相信對(duì)于解決項(xiàng)目落地難，有著一定程度的幫助，具體內(nèi)容說(shuō)明如下。
一、集體審議分別審批
在做好相關(guān)基礎(chǔ)工作前提下，由北京市人民政府召開(kāi)會(huì)議，對(duì)具備條件的項(xiàng)目集中審議。在充分聽(tīng)取各部門(mén)意見(jiàn)后，形成“投資項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃”，明確建設(shè)時(shí)序安排。各有關(guān)部門(mén)根據(jù)會(huì)議精神分別辦理項(xiàng)目審批手續(xù)。
二、優(yōu)化流程簡(jiǎn)化程序
(一)簡(jiǎn)化項(xiàng)目啟動(dòng)及立項(xiàng)手續(xù)
根據(jù)北京市人民政府會(huì)議審議通過(guò)的“投資項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃”，發(fā)展改革部門(mén)按照立項(xiàng)權(quán)限，向項(xiàng)目單位和有關(guān)審批部門(mén)制發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目前期工作函》，確定項(xiàng)目主體。對(duì)符合條件的建設(shè)項(xiàng)目，按規(guī)定撥付前期工作經(jīng)費(fèi)，并督促項(xiàng)目單位加快組織開(kāi)展環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）、可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案編制，以及勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)、施工招投標(biāo)等項(xiàng)目開(kāi)工前所有前期工作。并將項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告合并審批。
(二)簡(jiǎn)化規(guī)劃許可手續(xù)
規(guī)劃部門(mén)會(huì)同相關(guān)單位先行審定建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案(即初步設(shè)計(jì))，并出具審查意見(jiàn)；項(xiàng)目單位可依據(jù)審查意見(jiàn)到相關(guān)部門(mén)辦理審批手續(xù)，并組織開(kāi)展有關(guān)工作。相關(guān)審批手續(xù)齊備后，即可辦理建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。也就是將可行性研究報(bào)告審批中的選址意見(jiàn)書(shū)審批，以及報(bào)建審批程序中的用地審批以及初步設(shè)計(jì)審批，三者合并在一個(gè)程序中審批。
(三)簡(jiǎn)化劃撥用地報(bào)批手續(xù)
北京市人民政府批準(zhǔn)用地的，在征地“一書(shū)四方案”（建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案）和區(qū)政府用地申請(qǐng)函中提出供地方式，由北京市國(guó)土局審核并報(bào)北京市人民政府批準(zhǔn)后，辦理征地批復(fù)，在征地批復(fù)中明確供地方式，并據(jù)此核發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)》。
(四)簡(jiǎn)化施工招標(biāo)投標(biāo)手續(xù)
在保證招標(biāo)投標(biāo)工作質(zhì)量前提下，招標(biāo)人與投標(biāo)人可協(xié)商確定與工程規(guī)模相匹配的投標(biāo)文件編制時(shí)間。項(xiàng)目單位可依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的審查意見(jiàn)辦理開(kāi)標(biāo)手續(xù)。
(五)簡(jiǎn)化施工審批手續(xù)
規(guī)劃部門(mén)出具建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審查意見(jiàn)后，項(xiàng)目單位即可申請(qǐng)辦理施工圖審查、施工登記等手續(xù)。在項(xiàng)目單位取得用地批準(zhǔn)手續(xù)、規(guī)劃部門(mén)出具的相應(yīng)確認(rèn)文件、公安消防機(jī)構(gòu)出具的消防設(shè)計(jì)審核意見(jiàn)，并依法確定施工單位、施工現(xiàn)場(chǎng)具備施工條件的前提下，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)予以辦理施工登記，并同步開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督、建筑節(jié)能設(shè)計(jì)備案工作。將除北京市人民政府投資項(xiàng)目外的年度投資計(jì)劃與施工許可并聯(lián)辦理。
(六)簡(jiǎn)化水影響評(píng)價(jià)審查手續(xù)
將水影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查內(nèi)容簡(jiǎn)化為符合水資源和供排水條件、符合防洪安全要求、不改變排水分區(qū)、保水保土措施四項(xiàng)控制要素。項(xiàng)目單位以上述四項(xiàng)控制要素為主要內(nèi)容編制水影響評(píng)價(jià)文件，報(bào)水務(wù)部門(mén)。
三、精簡(jiǎn)審批加強(qiáng)監(jiān)管
(一)簡(jiǎn)化交通及水務(wù)部門(mén)的評(píng)估審查
凡是在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段、土地整理儲(chǔ)備階段交通、水務(wù)部門(mén)已經(jīng)出具意見(jiàn)的，對(duì)區(qū)域內(nèi)的具體建設(shè)項(xiàng)目，簡(jiǎn)化交通影響、水影響方面的評(píng)估審查。
(二)取消改擴(kuò)建項(xiàng)目的用地預(yù)審
取消在已批準(zhǔn)建設(shè)用地范圍內(nèi)改建或擴(kuò)建項(xiàng)目的用地預(yù)審；經(jīng)勘查未形成重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的通州區(qū)，建設(shè)項(xiàng)目用地手續(xù)不需進(jìn)行壓覆重要礦產(chǎn)資源核查工作（建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審屬于國(guó)土資源部審批的不在此限）。
(三)節(jié)水設(shè)施方案改為備案
建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施方案改由項(xiàng)目單位按權(quán)限向北京市水務(wù)局或區(qū)水務(wù)局備案，北京市水務(wù)局或區(qū)水務(wù)局加強(qiáng)監(jiān)管。
(四)取消人防工程施工圖備案
取消人民防空工程施工圖備，。在施工圖審查階段，區(qū)民防局加強(qiáng)與人民防空工程施工圖審查機(jī)構(gòu)工作銜接，同步履行監(jiān)管職責(zé)。
(五)范圍外的項(xiàng)目不再開(kāi)展水影響評(píng)價(jià)
嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》和《中華人民共和國(guó)水土保持法》等法律法規(guī)限定的范圍開(kāi)展水影響評(píng)價(jià)中的洪水影響評(píng)價(jià)、編制水土保持方案工作，該范圍外的項(xiàng)目不再開(kāi)展。
四、實(shí)行告知承諾制
探索實(shí)行審批部門(mén)一次性告知項(xiàng)目單位應(yīng)具備的條件和需提交的材料，以及項(xiàng)目建設(shè)具體標(biāo)準(zhǔn)和要求；項(xiàng)目單位書(shū)面承諾按照標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行后，審批部門(mén)即以一定方式認(rèn)可項(xiàng)目單位的申請(qǐng)事項(xiàng)，項(xiàng)目單位據(jù)此即可開(kāi)展所申請(qǐng)事項(xiàng)的實(shí)施工作。同時(shí)，審批部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目單位承諾事項(xiàng)的落實(shí)情況加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于確按標(biāo)準(zhǔn)和要求實(shí)施的，予以發(fā)放證照。
[1] 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第36條規(guī)定：“按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)(第1款)。前款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目不需要申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)(第2款)”。
