PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)中的難點(diǎn)及處置方案
在近兩年的操作實(shí)踐中，PPP在緩解地方政府債務(wù)壓力和推動(dòng)公共資源配置市場(chǎng)化改革方面日益凸顯出優(yōu)越性。十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮作用。PPP的實(shí)施有助于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，這在一定層面上響應(yīng)了國(guó)家供給側(cè)改革的呼聲。
在PPP項(xiàng)目實(shí)操中，其核心理念在于政府與社會(huì)資本“合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展，在單一項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式已日漸成熟，至少是有據(jù)可依、有案例可參考，比如污水處理、城市生活垃圾處理、學(xué)校醫(yī)院、軌道交通等領(lǐng)域都有成功案例可供參考。從目前落地的PPP項(xiàng)目來(lái)看，很大一部分采取BOT模式，即“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”，操作起來(lái)就是具體細(xì)節(jié)的落實(shí)，使之合法合規(guī)，且在財(cái)務(wù)上具備+可操作性即可。相較之下，在片區(qū)開(kāi)發(fā)中運(yùn)用PPP模式就要復(fù)雜得多，本文就其中兩個(gè)主要問(wèn)題展開(kāi)探討。
片區(qū)開(kāi)發(fā)不同于PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)單疊加
單體項(xiàng)目項(xiàng)目單一，項(xiàng)目性質(zhì)明顯，回報(bào)方式也容易確定：不具備經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目采取政府付費(fèi)、可用性付費(fèi)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用可行性缺口補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助。
片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目復(fù)雜得多，整個(gè)片區(qū)會(huì)涉及到公共道路建設(shè)、污水處理、棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊、電力設(shè)施、土地一級(jí)綜合整理等等，不同項(xiàng)目有不同的特性，面對(duì)不同的使用者，有的是基礎(chǔ)公共服務(wù)如道路；有的是具備經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如電力設(shè)施�；蛟S有人認(rèn)為片區(qū)中單個(gè)PPP項(xiàng)目按照單體PPP操作，逐個(gè)操作即可，那么無(wú)收益項(xiàng)目就很難實(shí)施。
例如，某片區(qū)開(kāi)發(fā)中，整個(gè)園區(qū)需要鋪設(shè)道路80公里，按照每公里2000萬(wàn)元的建設(shè)費(fèi)用計(jì)算，總建設(shè)費(fèi)用為160,000萬(wàn)元。道路采用政府付費(fèi)方式支付，回報(bào)基準(zhǔn)比例為8%，銀行貸款利率為5%，運(yùn)營(yíng)期限為30年，每年道路維護(hù)費(fèi)用為1000萬(wàn)元。按照
計(jì)算得出：每年財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出額第一年約為7000萬(wàn)元，逐年增加，第三十年2.5億元。假設(shè)縣級(jí)市每年一般財(cái)政公共預(yù)算支出為15億元，根據(jù)“用于PPP項(xiàng)目支出，不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%”的規(guī)定，該市每年用于PPP項(xiàng)目支出部分最多只有1.5億元。除去道路補(bǔ)貼，政府就無(wú)力再開(kāi)展其他PPP項(xiàng)目。財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中規(guī)定，政府財(cái)政支付包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。因此在片區(qū)開(kāi)發(fā)中，簡(jiǎn)單采取單個(gè)PPP項(xiàng)目疊加的方式可行性較差。
合法持續(xù)征得建設(shè)用地存在風(fēng)險(xiǎn)
在財(cái)政部發(fā)布的《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中指出，政策、法律風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，運(yùn)營(yíng)、融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。
相對(duì)于單體PPP項(xiàng)目，片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目具有項(xiàng)目種類多、投資體量大、工期長(zhǎng)等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能存在于每一個(gè)單體項(xiàng)目全生命周期中的某一個(gè)階段，本文重點(diǎn)探討片區(qū)開(kāi)發(fā)中土地持續(xù)取得的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
在片區(qū)開(kāi)發(fā)中，通常會(huì)涉及到土地一級(jí)整理，因?yàn)槠瑓^(qū)開(kāi)發(fā)涉及的面積通常較大，土地開(kāi)發(fā)中需要支付包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，以及依法需要支付的與征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用等開(kāi)發(fā)費(fèi)用。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，多數(shù)地方政府都面臨較大負(fù)債壓力，國(guó)家相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，政府不得舉債，因此很多地方政府不具備土地開(kāi)發(fā)所需要的資金，一般情況下是將土地作為資源抵押給社會(huì)資本方，或?qū)⑼恋匚磥?lái)掛牌收益作為抵押向銀行貸款，或?qū)⑼恋嘏c開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如道路、排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行捆綁開(kāi)發(fā)。
根據(jù)2016年財(cái)綜4號(hào)文的規(guī)定，“儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)，搭車進(jìn)行與儲(chǔ)備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！奔赐恋亻_(kāi)發(fā)項(xiàng)目只能專款專用，不得用于土地綜合開(kāi)發(fā)之外的支出。因此，地方政府在較大債務(wù)壓力之下能否持續(xù)有效地取得建設(shè)用地，是影響片區(qū)開(kāi)發(fā)工程能否順利進(jìn)行的一個(gè)關(guān)鍵因素。
片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP處置方案
綜上，當(dāng)前片區(qū)開(kāi)發(fā)中存在的兩個(gè)主要問(wèn)題就是如何平衡片區(qū)與單體項(xiàng)目之間的收支關(guān)系，以及如何合法合規(guī)、持續(xù)取得片區(qū)開(kāi)發(fā)中的建設(shè)用地。下面以一個(gè)新建工業(yè)園區(qū)為例，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題做出解答。
首先，如何持續(xù)有效地取得建設(shè)土地？《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（下稱《土地儲(chǔ)備通知》）中表示，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決”，本規(guī)定對(duì)土地整理所需資金做出明確規(guī)定，但如果由國(guó)家核定的地方政府債券籌集的資金仍不能解決資金問(wèn)題，該如何處理？
根據(jù)《土地儲(chǔ)備通知》的規(guī)定，地方政府可面向社會(huì)資本采購(gòu)?fù)恋匾患?jí)綜合整理供應(yīng)商，按照合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，但不得與土地使用出讓權(quán)收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或變相融資。
其次，對(duì)整個(gè)片區(qū)內(nèi)需要建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，將能運(yùn)用PPP模式和不能用PPP模式的項(xiàng)目區(qū)分開(kāi)；將政府付費(fèi)項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分。
第三，根據(jù)項(xiàng)目需求設(shè)定融資方式，可采取股權(quán)融資、銀行借貸、資產(chǎn)證券化等方式。其中股權(quán)融資降低了風(fēng)險(xiǎn)，也降低了收益期望。相較于股權(quán)融資，銀行借貸增加了融資成本，同時(shí)也增加了收益期望。必要時(shí)可探索資產(chǎn)證券化（本文在此不做深入探討，后續(xù)將發(fā)文進(jìn)行專題分析），根據(jù)項(xiàng)目總體需求和綜合體內(nèi)項(xiàng)目平衡選擇融資方式。
第四，在對(duì)單個(gè)項(xiàng)目充分分析的基礎(chǔ)上，設(shè)定具體實(shí)施方式（BOT、BOOT、O&M等）、運(yùn)作期限，將不同項(xiàng)目進(jìn)行組合打包，如在片區(qū)開(kāi)發(fā)中打造依托火車站或機(jī)場(chǎng)建設(shè)的物流中心，因?yàn)槲锪髦行木邆浣?jīng)營(yíng)性，先建設(shè)服務(wù)于物流中心的道路，如果道路不是很長(zhǎng)可將道路打包進(jìn)入物流中心配套工程。
第五，根據(jù)片區(qū)中項(xiàng)目的特點(diǎn)，可將項(xiàng)目進(jìn)行分期�？蓪⒉糠只鶎釉O(shè)施作為第一期，如自來(lái)水廠、部分道路、變電站等基礎(chǔ)性項(xiàng)目作為第一期。
作為減小地方政府債務(wù)壓力、通過(guò)引入社會(huì)資本提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供效率的改革措施，PPP模式雖然在片區(qū)開(kāi)發(fā)中遇到一些難關(guān)，但是在現(xiàn)有規(guī)章和操作指南的基礎(chǔ)上大膽實(shí)踐并積累經(jīng)驗(yàn)，就有望實(shí)現(xiàn)新的突破。
作者： 何饒
