2016年7月,住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合公布了《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》,提出在全國范圍內(nèi)開展特色小城鎮(zhèn)培育工作,到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。該政策出臺,必將帶來巨大的投資需求,PPP模式也將開拓一個全新應(yīng)用領(lǐng)域,成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有力資金支持。
特色小鎮(zhèn)既可以是行政建制鎮(zhèn),也可以是有明確邊界的非鎮(zhèn)非區(qū)非園空間,或是一個聚落空間、集聚區(qū),隸屬于地方政府行政管轄范圍。而一般地方政府土地指標(biāo)少、基礎(chǔ)設(shè)施弱、財政能力有限,引入PPP模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)成為最佳選擇。它是一種以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體,讓實力企業(yè)參與項目建設(shè),實現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)目的,同時為參與社會資本帶來一定投資回報率的模式。其中它參與的項目主要適用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的開發(fā),包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務(wù)類項目。
特色小鎮(zhèn)發(fā)展PPP模式建議
(一)對參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)而言,明確PPP項目運作機制及投資回報預(yù)期至關(guān)重要
明確PPP項目運作機制。首先,明確項目合作主體。四大主體是政府授權(quán)的下屬機構(gòu)或下屬公司;各類投資主體;金融機構(gòu)或其他投資人;咨詢設(shè)計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)。其次,明確職責(zé)分工。政府部門給予整體方向指導(dǎo)、行政便利支持和專項資金補貼等;合作成立的SPV公司作為PPP項目實施主,負(fù)責(zé)與政府簽訂PPP項目合同,進(jìn)行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項目開發(fā)等項目開發(fā)運營活動。
明確項目相關(guān)投資回報。PPP項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè),決定了它需要在社會資本收益和公共利益之間尋求平衡,收益率大概只能達(dá)到10%。因此,建議參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會資本方一開始就要降低收益預(yù)期,其次,明確項目收益及補償來源,主要包括開發(fā)建設(shè)成本補償和特許經(jīng)營收益。最后,要明確項目周期。一般PPP項目都有長達(dá)10-30年的運營期,要靠后期運營的收益來彌補前期投資,因此,需要社會資本方具有強大的運營能力。
(二)對建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方政府而言,建立PPP項目庫、制定和爭取相關(guān)的稅收、金融政策支持尤為關(guān)鍵
建立PPP項目資源庫。首先,明確入庫項目范圍,重點為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項目。其次,聘請專業(yè)PPP項目咨詢機構(gòu),包裝特色小鎮(zhèn)PPP項目,向上申報;然后邀請中介機構(gòu)基于項目的建設(shè)經(jīng)營方案、盈利補貼方案、經(jīng)營年限等綜合條件,對項目進(jìn)行初步篩選。再次,根據(jù)申報項目的性質(zhì)及成熟度,明確項目分類(儲備項目庫、執(zhí)行項目庫、示范項目庫),確定項目開發(fā)時序。最后,對項目實施動態(tài)化管理,及時有效掌握每個項目的詳細(xì)信息,有針對性的提供技術(shù)支持與專業(yè)指導(dǎo),同時建立針對進(jìn)度慢、效應(yīng)差的項目建立退出機制,形成良性機制循環(huán)。
制定PPP項目稅收優(yōu)惠政策。目前,財政部已出臺一份《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》,主要涉及基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。因此,在針對社會資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項目,政府也應(yīng)加快出臺針對不同類型的特色小鎮(zhèn)PPP項目實施的各個階段的專項支持扶持優(yōu)惠政策,以達(dá)到降低社會資本的投資成本。
加強PPP項目金融支持體系。目前,國家層面出臺的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。建議政府加強加緊出臺更多金融支持政策,建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系,如:擴(kuò)大商業(yè)銀行對特色小鎮(zhèn)建設(shè)貸款力度、對于進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會資本進(jìn)行貸款貼息、大力在各個金融機構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化進(jìn)行特色小鎮(zhèn)PPP項目融資等。
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸支持的重點領(lǐng)域,以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為優(yōu)先支持對象,統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模,保障融資需求。
表3
PPP項目包裝推介:在第三屆世界浙商大會開幕式上,簽約重大項目60個,其中有6個關(guān)于嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)的PPP項目,分別為巧克力主題街區(qū)項目、甜蜜小鎮(zhèn)酒店項目、民宿開發(fā)項目、婚慶商業(yè)風(fēng)情街區(qū)項目、咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項目、德國啤酒莊園項目。
多層金融體系保障。2016年,農(nóng)發(fā)行對巧克力甜蜜小鎮(zhèn)已投放項目貸款10億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目�？偼顿Y15億元的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,已與農(nóng)發(fā)行對接融資10億元。同時,總投資4.3億元的度假區(qū)環(huán)境綜合整治提升項目,融資3億元,目前正在與多家銀行政策比選中。
政府政策支持保障。嘉善縣出臺用地、資金、項目、改革、公共服務(wù)等五個方面的政策措施,對小鎮(zhèn)建設(shè)中新增建設(shè)用地,縣里優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù),優(yōu)先確保重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo);部門資源方面,實行凡是符合小鎮(zhèn)定位的招商項目優(yōu)先向小鎮(zhèn)集聚,基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人文環(huán)境等方面的資源優(yōu)先向小鎮(zhèn)傾斜,管理、建設(shè)、運營等方面專業(yè)人才優(yōu)先向小鎮(zhèn)配備的方針。
考慮到地方政府的財政能力,全國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中,未來資金約束仍然是最大瓶頸,而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本,既可減輕政府負(fù)擔(dān),還可以拓寬融資渠道,實現(xiàn)政府和社會資本實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。目前,PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用,要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用,就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持,才能進(jìn)一步推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。
