什么是PPP項(xiàng)目?盡管?chē)?guó)家各部委發(fā)布數(shù)百份PPP相關(guān)文件，但由于出發(fā)點(diǎn)不同，標(biāo)準(zhǔn)不同，每一個(gè)人眼中的PPP項(xiàng)目是各不相同的 ，甚至有時(shí)候大相徑庭。
2016年6月8日，財(cái)政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)(下稱(chēng)《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》)。該標(biāo)準(zhǔn)一共15條，前九條是定性的否定標(biāo)準(zhǔn)，后六條是定量的肯定標(biāo)準(zhǔn)。筆者梳理此前PPP相關(guān)文件規(guī)定，得出認(rèn)定我國(guó)PPP項(xiàng)目的如下十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):
實(shí)施主體
問(wèn) ：PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)及出資代表。那么這三方分別是指誰(shuí)呢？
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》第1條規(guī)定：國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司，作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的不作為備選項(xiàng)目。
而作為政府方與社會(huì)資本簽署ppp合同的就是ppp項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，也就是明確指出國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不能作為ppp項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。否定了發(fā)改投資[2014]2724號(hào)“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的說(shuō)法。
關(guān)于授權(quán)機(jī)構(gòu)，有以下相關(guān)文件
財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金【2014】113 號(hào)），項(xiàng)目實(shí)施方案的第六部分監(jiān)管架構(gòu)：監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)
關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)，有以下相關(guān)文件
財(cái)政部和發(fā)改委的法規(guī)文件對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任主體的規(guī)定不一致。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》則規(guī)定縣級(jí)以上政府可以授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是目前關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的法律效力最高的規(guī)定，其十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍�！卑凑胀ǔ＠斫�，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國(guó)有企業(yè)等其他相關(guān)單位。
按照財(cái)政部的規(guī)定，只有政府指定的有關(guān)職能部門(mén)和事業(yè)單位可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2014年11月財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。”據(jù)此規(guī)定，有三類(lèi)主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門(mén)；三是政府指定的事業(yè)單位。
發(fā)改委則認(rèn)為行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)也可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定：“明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作”。
《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》財(cái)綜[2014]96號(hào)第四條規(guī)定：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)購(gòu)買(mǎi)主體）是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位�！�
結(jié)合上述文件的內(nèi)容，可以總結(jié)出政府方的組成。
答：
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授權(quán)機(jī)構(gòu)：指縣級(jí)以上人民政府，只有在特許經(jīng)營(yíng)中才是必須得有，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中未強(qiáng)制要求。
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實(shí)施機(jī)構(gòu)：實(shí)施機(jī)構(gòu)指和社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方。無(wú)論是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還是特許經(jīng)營(yíng)方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府、政府指定的有關(guān)職能部門(mén)和事業(yè)單位三方中的其中一方。
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出資代表：融資平臺(tái)公司和行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司可以作為PPP項(xiàng)目中政府方的出資代表。
實(shí)施范圍
問(wèn)：PPP項(xiàng)目可以包括商業(yè)項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目用地可以是經(jīng)營(yíng)性用地嗎？
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項(xiàng)目。這與此前規(guī)定是一致的。
《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》財(cái)金[2014]113號(hào)第六條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。”
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定：“……基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”
按照第二批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)通知財(cái)金[2015]57號(hào)規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。
答：因此PPP項(xiàng)目的范圍只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。
合作期限
問(wèn) ：PPP合作期多長(zhǎng)？BT是PPP嗎?為什么？
PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作。合作期多長(zhǎng)，其他文件并沒(méi)有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：
采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的 ，不作為備選項(xiàng)目。
PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)�。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無(wú)幾。
答：BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)。只有由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，才能提高項(xiàng)目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項(xiàng)目都帶O（運(yùn)營(yíng)）。當(dāng)然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)營(yíng)。因此，不帶運(yùn)營(yíng)的BT不是PPP。
也就是說(shuō)真正的ppp項(xiàng)目都要帶O，就是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。
融資方式
問(wèn) ： PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排進(jìn)行融資的項(xiàng)目是PPP嗎？
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規(guī)定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)…”。
財(cái)金[2015]57號(hào)及《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。
答：采取固定回報(bào)、保底承諾、回購(gòu)安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)等原則，因而不屬于PPP項(xiàng)目。
采購(gòu)方式
問(wèn) ：PPP項(xiàng)目社會(huì)資本應(yīng)該如何選擇？
《政府采購(gòu)法》中規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一采購(gòu)來(lái)源、詢價(jià)五種采購(gòu)方式。
《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)進(jìn)一步規(guī)定：增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織……�！�
在司法實(shí)踐中，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇投資人，往往認(rèn)定合同無(wú)效。因此《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。
答：對(duì)于PPP項(xiàng)目，無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，均應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
問(wèn) ：在PPP模式下，政府和社會(huì)資本是什么關(guān)系？
財(cái)金[2014]113號(hào)第11條，規(guī)定PPP項(xiàng)目“在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)�！�
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》將“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配是否充分、合理，利益共享機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容”作為重要評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
值得注意的是，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)，保證社會(huì)資本不至于因不可預(yù)見(jiàn)原因明顯虧損。但與之對(duì)應(yīng)，PPP項(xiàng)目應(yīng)限制社會(huì)資本的高額收益作為對(duì)沖。
答：PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間類(lèi)似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。
物有所值
問(wèn) ：政府為什么要推行PPP模式？
財(cái)金[2014]113號(hào)第八條規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值……經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。”
《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》規(guī)定現(xiàn)階段以物有所值定性評(píng)價(jià)為主，定量評(píng)價(jià)作為補(bǔ)充。而在《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定既要定性評(píng)價(jià)的也要定量評(píng)價(jià)�！�
從現(xiàn)行政府及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺(jué)得PPP物不所值。目前物有所值評(píng)價(jià)分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩種類(lèi)型，《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中規(guī)定：
定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注，項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式，與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。
定量評(píng)價(jià)主要通過(guò)，對(duì)政府和社會(huì)資本合作，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。
可以看出兩種評(píng)價(jià)方式的目的都是為了讓政府獲得利益，以減少政府的采購(gòu)支出成本。
答：物有所值評(píng)估是實(shí)施PPP項(xiàng)目的基本條件。
政府可承受
問(wèn) 9：目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼呢？
財(cái)金[2015]57號(hào)規(guī)定：示范項(xiàng)目“每一年度，全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%�！�
該規(guī)定明確了政府支出責(zé)任占年度公共預(yù)算支出比例的上限。
答： 只有通過(guò)財(cái)政承受能力論證，證明政府有支付能力時(shí)，才作為PPP項(xiàng)目�！对u(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“未按財(cái)政部相關(guān)規(guī)定開(kāi)展……財(cái)政承受能力論證的”不作為備選項(xiàng)目。
相關(guān)手續(xù)完整
問(wèn) ：在準(zhǔn)備階段需要哪些手續(xù)？
《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》特別強(qiáng)調(diào)符合城市總體規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項(xiàng)工作的，土地、環(huán)評(píng)等審批手續(xù)完備。
以上十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可以用一段話總結(jié)下：ppp項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目（公益項(xiàng)目），由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)，政府或者其職能部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，并與社會(huì)資本形成合作期限大于十年的，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、合理回報(bào)的關(guān)系。需要滿足的條件：通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)（在項(xiàng)目識(shí)別階段）、財(cái)政承受能力論證，符合城市總體規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項(xiàng)工作的，土地、環(huán)評(píng)等審批手續(xù)。
