發(fā)改委/農(nóng)業(yè)部
關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本
合作的指導(dǎo)意見
一、明確農(nóng)業(yè)PPP的重點(diǎn)推廣領(lǐng)域
1、支持。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。
2、引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)�；笮驼託�、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目。
3、鼓勵(lì)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。
二、主要參與對(duì)象
國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。
三、六大政策支持
1、加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用。
2、二是加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點(diǎn)，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，社會(huì)資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。
3、創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投融資效率，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。
4、建立合理投資回報(bào)機(jī)制。采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)。
5、完善風(fēng)險(xiǎn)防控和分擔(dān)機(jī)制。建立分工明確的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，政府負(fù)責(zé)防范和化解政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。
6、保障項(xiàng)目用地需要。加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)需要。
國(guó)務(wù)院
關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見
一、利益共享機(jī)制。支持社會(huì)資本積極參與休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)建立農(nóng)民參與和利益共享機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民以承包土地入股等形式與企業(yè)進(jìn)行合作。
二、投融資機(jī)制。探索休閑農(nóng)業(yè)多元化投融資機(jī)制，鼓勵(lì)符合條件的休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)上市。探索新型融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。
三、信息化建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與休閑農(nóng)業(yè)宣傳推介平臺(tái)建設(shè)，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂和網(wǎng)上支付等公共服務(wù)平臺(tái)，全面提升行業(yè)的信息化水平
國(guó)務(wù)院辦公廳
關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見
一、加快自駕車房車營(yíng)地建設(shè)。制定全國(guó)自駕車房車營(yíng)地建設(shè)規(guī)劃和自駕車房車營(yíng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，支持少數(shù)民族地區(qū)和絲綢之路沿線、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)旅游地區(qū)建設(shè)自駕車房車營(yíng)地。
目標(biāo)：到2020年，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本建設(shè)自駕車房車營(yíng)地1000個(gè)左右。
二、培育發(fā)展游艇旅游大眾消費(fèi)市場(chǎng)。推動(dòng)游艇碼頭泊位等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入；
目標(biāo)：到2017年，全國(guó)建成一批游艇碼頭和游艇泊位，初步形成互聯(lián)互通的游艇休閑旅游線路網(wǎng)絡(luò)，培育形成游艇大眾消費(fèi)市場(chǎng)。
三、大力發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。
目標(biāo)：到2020年建設(shè)一批集觀光、休閑、度假、養(yǎng)生、購(gòu)物等功能于一體的全國(guó)特色旅游城鎮(zhèn)和特色景觀旅游名鎮(zhèn)。
四、大力開發(fā)休閑度假旅游產(chǎn)品。鼓勵(lì)社會(huì)資本大力開發(fā)溫泉、滑雪、濱海、海島、山地、養(yǎng)生等休閑度假旅游產(chǎn)品。
五、完善休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施。重點(diǎn)加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場(chǎng)、垃圾污水處理設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)旅游休閑配套設(shè)施建設(shè)。
目標(biāo)：到2020年，全國(guó)建成6000個(gè)以上鄉(xiāng)村旅游模范村，形成10萬個(gè)以上休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村、300萬家農(nóng)家樂，鄉(xiāng)村旅游年接待游客超過20億人次，受益農(nóng)民5000萬人。
六、加大政府支持力度。支持企業(yè)通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)旅游項(xiàng)目。各級(jí)人民政府要加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)旅游景區(qū)、“一帶一路”及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)旅游線路、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)和鄉(xiāng)村旅游扶貧村等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的支持力度。
七、拓展旅游企業(yè)融資渠道。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則加大對(duì)旅游企業(yè)的信貸支持。
五大項(xiàng)目前景巨大
一、土壤修復(fù)。目前，我國(guó)待修復(fù)的污染場(chǎng)地?cái)?shù)量非常之多，保守估計(jì)超過50萬塊。2013年全國(guó)土壤修復(fù)領(lǐng)域企業(yè)由200多家增至500多家，產(chǎn)值達(dá)140億元。我國(guó)有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復(fù)市場(chǎng)超6萬億元，僅耕地修復(fù)市場(chǎng)潛在容量就達(dá)到3.8萬億，空間巨大。
二、農(nóng)業(yè)節(jié)水及防污。長(zhǎng)江流域各省在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出很大貢獻(xiàn)的同時(shí)，污染帶來的生態(tài)環(huán)境問題也十分嚴(yán)重。長(zhǎng)江流域大部分地處亞熱帶季風(fēng)區(qū)，光、熱、水、土條件得天獨(dú)厚。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)江流域有耕地約2500萬公頃，占全國(guó)耕地總面積的1/4。流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值、糧食產(chǎn)量占全國(guó)4成，水稻、棉花、油菜籽、茶葉、水果等作物和家禽家畜生產(chǎn)在全國(guó)地位非常突出。
自2015年中央“水十條”出臺(tái)以來，各省市也相繼出臺(tái)《水污染防治工作方案》，明確本地區(qū)“十三五”主要指標(biāo)，全國(guó)攜手一起打造美好水環(huán)境。
三、育種基地。種業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，是國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，在保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上發(fā)揮著不可替代的作用。未來種子工程將加大農(nóng)作物種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，加強(qiáng)育種創(chuàng)新、品種測(cè)試和試驗(yàn)、種子檢驗(yàn)檢測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)“育繁推一體化”種子企業(yè)建設(shè)商業(yè)化育種基地，購(gòu)置先進(jìn)的種子生產(chǎn)、加工、包裝、檢驗(yàn)和倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸設(shè)備，改善工程化研究、品種試驗(yàn)和應(yīng)用推廣條件。
四、現(xiàn)代漁港建設(shè)。漁港是漁民生產(chǎn)、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風(fēng)場(chǎng)所，是海洋防災(zāi)減災(zāi)的重要組成部分。加快漁港建設(shè)對(duì)于提升沿海地區(qū)的海洋防災(zāi)減災(zāi)能力，維護(hù)漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)漁區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要意義。據(jù)了解2003-2015年，漁港項(xiàng)目累計(jì)投資5.77億元，其中，中央下達(dá)補(bǔ)助資金29352萬元，占50.86%；省級(jí)下達(dá)補(bǔ)助資金23273.8萬元，占40.33%；地方配套及自籌資金5084.2萬元，占8.81%。
五、動(dòng)物福利。所謂動(dòng)物福利，就是讓動(dòng)物在康樂的狀態(tài)下生存，其標(biāo)準(zhǔn)包括動(dòng)物無任何疾病、無行為異常、無心理緊張壓抑和痛苦等�；驹瓌t包括：讓動(dòng)物享有不受饑渴的自由、生活舒適的自由、不受痛苦傷害的自由、生活無恐懼感和悲傷感的自由以及表達(dá)天性的自由。
農(nóng)業(yè)PPP未來大有可為
一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資改造的特點(diǎn)適合PPP項(xiàng)目。規(guī)�；r(nóng)業(yè)初期投資大，但使用期長(zhǎng)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一直不足，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度也有弱化的趨勢(shì)。由于投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后、老化陳舊，很難對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進(jìn)作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多，因此會(huì)造成初期投資大的特征，可農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施卻具有使用周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，一旦建成，便可長(zhǎng)期使用，且規(guī)劃得宜，便不存在浪費(fèi)現(xiàn)象。
二、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)容量巨大。農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對(duì)綠色健康食品的需求日益增長(zhǎng)，這一特點(diǎn)可以為投資提供穩(wěn)定的收益保障，與PPP要求長(zhǎng)期收益穩(wěn)定的特點(diǎn)不謀而合�！ �
三、投資收益率。農(nóng)業(yè)企業(yè)收益率很難與新興行業(yè)相比，如TMT、新材料等行業(yè)企業(yè)。后者可以小資金投入獲取大收益，而農(nóng)業(yè)企業(yè)的增長(zhǎng)卻是以規(guī)模整合或自然增長(zhǎng)為特點(diǎn)的，投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)很難有暴利的機(jī)會(huì)。但目前農(nóng)業(yè)行業(yè)的收益率超出社會(huì)平均收益率，且在農(nóng)業(yè)規(guī)�；a(chǎn)的情況下收益穩(wěn)定有保障，穩(wěn)定增長(zhǎng)可期，這恰恰是社會(huì)資本所需要的�！ �
四、目前對(duì)農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀適合PPP項(xiàng)目。目前對(duì)農(nóng)業(yè)投資呈現(xiàn)出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)�；a(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施改造的資本不多。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因在于之前土地使用權(quán)不明晰，社會(huì)資本不敢大規(guī)模進(jìn)入。目前這一障礙已經(jīng)逐漸得到清理，政府方面也希望社會(huì)資本進(jìn)入、也有誠(chéng)意與社會(huì)資本合作，打通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈。另外土地收益的屬性也適合社會(huì)資本進(jìn)入，土地永遠(yuǎn)是稀缺的，而土地進(jìn)行整合、可以規(guī)�；a(chǎn)后的收益是穩(wěn)定的，適合社會(huì)資本的進(jìn)入。
PPP在農(nóng)業(yè)中的模式應(yīng)用
一、初級(jí)模式
參與方為政府與社會(huì)資本，形如BT、BOT、BOOT、BOO等形式，社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，或從事休閑旅游項(xiàng)目開發(fā)，或進(jìn)行耕田土壤修復(fù)以公私合營(yíng)等形式達(dá)到雙贏目的。
二、中級(jí)模式
在農(nóng)田土地確權(quán)、土地長(zhǎng)期自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶以土地入股，社會(huì)資本進(jìn)行一攬子的土地修復(fù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。參與者及流程如下。
三、高級(jí)模式
高級(jí)模式類似聯(lián)合體模式，參與者眾多，農(nóng)戶以土地入股或提供勞動(dòng)力，社會(huì)資本以資本入股，政府提供補(bǔ)貼，另外的參與者還有農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、銀行、基金證券等。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商預(yù)先提供定單、銀行提供貸款，并將未來土地的收益進(jìn)行資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的退出，即社會(huì)資本、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、基金證券聯(lián)合參與。模式成功的核心在于土地確權(quán)與土地集中經(jīng)營(yíng)。
農(nóng)業(yè)PPP還需解決的問題
一、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不足
從投資現(xiàn)狀看，縣級(jí)及以上政府通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付投資一部分農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但絕大部分投資是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下政府獨(dú)立承擔(dān)。據(jù)2014年國(guó)家審計(jì)署報(bào)告統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有346.5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100，負(fù)債水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受能力，單單依靠財(cái)政投資的做法已不現(xiàn)實(shí)。
二、多元化融資渠道不暢
一方面，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資一般具有投入大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、回報(bào)率低的特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不高，另一方面，農(nóng)業(yè)企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資能力極為有限。由于手中缺乏土地產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專利等抵質(zhì)押品，在申請(qǐng)小額貸款時(shí)尚且需要擔(dān)保等條件，更缺乏直接融資的渠道。
三、經(jīng)營(yíng)管理效率低下
具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)或盈利性較差的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，由于項(xiàng)目的受益指向比較廣泛，因而容易造成經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任缺失、重建設(shè)輕管理的狀況，如農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)等等；而盈利性較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也可能因?yàn)轫?xiàng)目管理或資金管理不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的降低。
到2020年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)資本將加快“進(jìn)軍”農(nóng)業(yè)，雖然有的規(guī)模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經(jīng)有了運(yùn)營(yíng)雛形，越來越多的社會(huì)資本選擇以市場(chǎng)為導(dǎo)向、專業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、社會(huì)化協(xié)作的經(jīng)營(yíng)策略投入農(nóng)業(yè)，將基地開發(fā)、產(chǎn)品加工、市場(chǎng)拓展有機(jī)融合。隨著政策改革的深入，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目將被進(jìn)一步開發(fā)，未來3-5年，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)?huì)一直是“香餑餑”。
