案例回放
某采購代理機構(gòu)受委托就某貨物項目進行公開招標，招標文件規(guī)定：“供應(yīng)商須提供法定代表人授權(quán)書原件（實質(zhì)性條款），并編排在投標文件第9項�！稑宋募膬�(nèi)容應(yīng)當按照招標文件規(guī)定的順序排列，由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責任由投標人自己承擔�！痹擁椖坎捎镁C合評分法。
至投標截止時間，共6家供應(yīng)商投標。但在資格性和符合性審查中，評標委員會發(fā)現(xiàn)A公司投標文件中第9項法定代表人授權(quán)書為復(fù)印件而非原件，因此認定A公司投標文件不符合招標文件要求，按無效標處理。
其余5家通過資格性和符合性審查供應(yīng)商的投標文件經(jīng)綜合評審后，B公司被推薦為預(yù)中標供應(yīng)商。
A公司向代理機構(gòu)提出質(zhì)疑，稱其投標文件中提交了法定代表人授權(quán)書原件，實質(zhì)性響應(yīng)了招標文件的這一要求，不應(yīng)在資格性和符合性審查環(huán)節(jié)被判不合格。
代理機構(gòu)組織原評標委員會重新查閱A公司投標文件，果然在第22項中找到了其法定代表人授權(quán)書原件，認為A公司投標文件實質(zhì)上響應(yīng)了招標文件要求，應(yīng)通過資格性和符合性審查。但由于A公司報價最低，如果其投標文件進入綜合評審，另外5家供應(yīng)商的價格得分、評審總分，乃至最終排名也將發(fā)生變化，所以評標委員會建議項目重新評審。代理機構(gòu)接受了評標委員會的上述意見。
重新評審后，A公司在6家供應(yīng)商中得分排名第一，并被推薦為預(yù)中標供應(yīng)商。
于是，代理機構(gòu)發(fā)布了更正公告，取消了B公司的中標資格，更正A公司為中標供應(yīng)商，同時向財政部門備案。
B公司得知后，立即向代理機構(gòu)提起質(zhì)疑，認為未按招標文件規(guī)定編排導(dǎo)致未能通過資格性和符合性審查的責任，應(yīng)由A公司自己承擔，且法定代表人授權(quán)書原件為實質(zhì)性條款，應(yīng)認定其投標文件未實質(zhì)性滿足招標文件要求，應(yīng)按無效標處理，原中標結(jié)果有效。
在對質(zhì)疑答復(fù)不滿后，B公司又向當?shù)刎斦块T提起了投訴，請求撤銷更正公告。
問題引出
1.A公司投標文件未按規(guī)定順序編排，是否應(yīng)通過資格性審查？
2.A公司實質(zhì)性材料“失而復(fù)得”后，是否應(yīng)啟動重新評審程序？
專家點評
A公司投標文件中實質(zhì)性響應(yīng)材料編排錯誤被判無效標，是否合理？
本案例中，招標文件要求供應(yīng)商提供法定代表人授權(quán)書原件屬于實質(zhì)性條款，未提供法定代表人授權(quán)書原件的投標文件應(yīng)按無效標處理。這毫無疑問，但問題的關(guān)鍵是，該項目招標文件又規(guī)定，“法定代表人授權(quán)書原件應(yīng)放在投標文件第9項”，而這一條并不是實質(zhì)性條款。也就是說，只要供應(yīng)商投標文件中提交了法定代表人授權(quán)書原件，無論是否放在投標文件第9項，都實質(zhì)上滿足了招標文件要求。
所以，本案例中A公司雖沒有按規(guī)定在招標文件第9項提供法定代表人授權(quán)書原件，但代理機構(gòu)在對A公司提起的質(zhì)疑進行調(diào)查受理中，確實在其投標文件第22項中找到了這一材料原件，滿足了招標文件的實質(zhì)性要求。
那么，A公司到底是否應(yīng)通過資格性審查，并進入綜合評審呢？
在此，還應(yīng)考慮該項目招標文件中另外的規(guī)定，即“……投標文件內(nèi)容應(yīng)當按照招標文件規(guī)定的順序排列，由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責任由投標人自己承擔”。
筆者認為，招標文件作為政府采購項目的綱領(lǐng)性和核心性的法律文本，只要不違反國家有關(guān)強制性規(guī)定，都應(yīng)當嚴格遵照執(zhí)行。具體到本案例，項目招標文件明確規(guī)定了投標文件內(nèi)容的排列順序，及其編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的責任，這表明招標文件的編制方預(yù)先考慮到了因編排混亂問題而影響正常審查的情況，所以才作出如上防范性規(guī)定，是為了更好開展這一項目采購而設(shè)定的，有其合理性，且并不違反相關(guān)強制性規(guī)定。
所以，A公司雖然實質(zhì)上滿足了招標文件要求，但由于投標文件未按規(guī)定編排，導(dǎo)致評委會未能發(fā)現(xiàn)實質(zhì)性材料而并被判無效標的后果，應(yīng)由A公司承擔。因此在資格性和符合性審查階段，評標專家將A公司投標文件按無效標處理的做法并無不妥。
A公司實質(zhì)性響應(yīng)材料“失而復(fù)得”后，是否應(yīng)當啟動重新評審程序？
《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）規(guī)定：“參與政府采購活動的供應(yīng)商對評審過程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購人或采購代理機構(gòu)可以組織原評審委員會協(xié)助處理質(zhì)疑事項，并依據(jù)評審委員會出具的意見進行答復(fù)�！本褪钦f，如果評標委員會認為原評審意見有錯誤，可以重新評審并出具意見。
本案例中，項目招標文件明確規(guī)定法定代表人授權(quán)書原件要編排在投標文件第9項，且“由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，責任由投標人自己承擔”，這些規(guī)定都是為使采購項目更好開展而設(shè)定的，且不具有傾向性和歧視性，不存在違法違規(guī)情形，投標各方應(yīng)嚴格遵守。
在該項目的資格性和符合性審查時，評標委員會遵守了招標文件的上述規(guī)定，因此并無違法違規(guī)行為，即該項目最初的資格性審查和符合性審查不存在錯誤，所以評審委員會不應(yīng)進行重新評審。
因此，代理機構(gòu)對A公司的質(zhì)疑調(diào)查后作出的重新評審處理和做法是不符合法律法規(guī)規(guī)定的，B供應(yīng)商質(zhì)疑中提出A公司未按招標文件編排造成的后果應(yīng)由其自己承擔，應(yīng)按無效標處理并維持原評審結(jié)果、撤銷更正公告的訴求也是合理合規(guī)的。
根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第十七條第三項規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)做出“投訴事項成立，更正公告不符合法律規(guī)定”的處理決定。
如何避免供應(yīng)商因投標文件編排錯誤導(dǎo)致無效標的情形發(fā)生？
治標之策：將投標文件編排要求在招標文件廢標款項中予以規(guī)定。
本案例中，如果認定A公司不通過資格性和符合性審查，這樣的處理雖與法律法規(guī)和招標文件不相抵觸，但從采購人和采購效益角度來說，A公司確實滿足了招標文件的要求，滿足該項目對供應(yīng)商的需求，A公司參與，能有效增強該項目的競爭性，甚至為采購人帶來更好的選擇，僅僅因為投標文件編排順序的問題被判出局，確實可惜了。
那么今后招投標過程中，應(yīng)如何避免類似問題的出現(xiàn)？
在此，筆者建議把招標文件中“……由于編排混亂導(dǎo)致查找不到相關(guān)內(nèi)容的，其責任應(yīng)當由投標人承擔”的條款予以刪除。如果因為項目特殊需求，對投標文件的編排順序確實有具體要求的，可以在招標文件的廢標條款中予以規(guī)定，即未按招標文件要求的順序進行編排的投標文件，按無效投標處理。這樣可以最大程度引起投標人的重視和注意，有效防止此類情形發(fā)生。
治本之策：《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號）修訂調(diào)整。
筆者認為，本案中監(jiān)管部門根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第十七條第三項作出處理決定是權(quán)宜之計，因為《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號）并未對本案中的情形作出明確規(guī)定。因此筆者建議，此次《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號）修訂，能對采購活動中出現(xiàn)的新問題及時進行調(diào)整和規(guī)范。
法規(guī)鏈接
《財政部關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫[2012]69號）
參與政府采購活動的供應(yīng)商對評審過程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購人或采購代理機構(gòu)可以組織原評審委員會協(xié)助處理質(zhì)疑事項，并依據(jù)評審委員會出具的意見進行答復(fù)。
《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號）
第十七條 財政部門經(jīng)審查，對投訴事項分別作出下列處理決定：
�。ㄒ唬┩对V人撤回投訴的，終止投訴處理；
�。ǘ┩对V缺乏事實依據(jù)的，駁回投訴；
�。ㄈ┩对V事項經(jīng)查證屬實的，分別按照本辦法有關(guān)規(guī)定處理。
