一、當前，各方對PPP合同性質(zhì)未能達成一致
在PPP項目中，政府有兩種不同法律意義上的角色，即PPP項目合同相對方和行政監(jiān)管者。在整個PPP項目運作過程中，政府會在以上兩種角色中不停的轉(zhuǎn)換，同時因政府角色定位不同而對PPP項目產(chǎn)生的法律影響也不同，所以對PPP合同的性質(zhì)問題各方也有不同的觀點。
1. 財政部的觀點
1）在政府履行PPP合同項下義務(wù)和行使PPP合同項下權(quán)利時，政府是作為合同相對方參與到PPP項目中。根據(jù)財政部《PPP項目合同指南(試行)》：“PPP 從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系�！币约�財金〔2014〕113號第28條第3款：“在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。”故當政府作為合同相對方時所產(chǎn)生的合同糾紛，應(yīng)定性為民事糾紛。
2）當政府以行政職能為依據(jù)，對PPP項目實施行政管理時，政府的角色為行政監(jiān)管者。根據(jù)財政部《PPP項目合同指南(試行)》：“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行 PPP 項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系�！币约�財金〔2014〕113號第30條第2款：“社會資本或項目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟�！崩�，環(huán)保部門因排污不達標而據(jù)此作出行政處罰決定，對此處罰決定不服而產(chǎn)生的爭議應(yīng)定性為行政糾紛。
2. 最高人民法院以及六部委的觀點
1）最高人民法院關(guān)于適用<華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第11條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議”。
2）2015年6月1日開始實施的六部委25號令第51條規(guī)定“經(jīng)營者認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟”。
3）由以上可知，最高人民法院以及六部委對特許經(jīng)營協(xié)議產(chǎn)生的糾紛是定性為行政糾紛，適用行政糾紛解決機制予以處理。而PPP項目合同中包含了特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，所以按照以上規(guī)定因PPP產(chǎn)生的糾紛是定性為行政糾紛。
二、訴訟和仲裁方式的比較
政府雖然存在雙重角色，但是在PPP項目中，絕大部分的糾紛是因政府作為合同相對方時產(chǎn)生的，即社會資本與政府均作為平等民事主體且因PPP項目合同本身的內(nèi)容或者履行而產(chǎn)生的糾紛。在此種民事糾紛且雙方不能協(xié)商一致的情況下，選擇民事訴訟還是仲裁方式是爭議解決機制的重要內(nèi)容。在定性為民事糾紛的前提下，當事人可能是適用訴訟方式，也可能是適用仲裁方式（前提是有仲裁協(xié)議）。以下為訴訟和仲裁的比較，以供參考選擇爭議解決方式。
1. 訴訟的優(yōu)缺點
人民法院審理案件受到我國的相關(guān)訴訟法的約束，其中嚴格規(guī)定了案件的管轄、審判程序以及救濟程序等。
訴訟作為解決糾紛最為常用的爭議解決方式，具有程序嚴謹、規(guī)范約束的優(yōu)點。首先，訴訟的程序法定。在審理案件中，案件的管轄、審理以及判決等程序根據(jù)法律予以確定，不因當事人或法官的個人意志為轉(zhuǎn)移，能夠充分保障審理案件的程序公正。其次，審判監(jiān)督機制保障民事判決的公正性。當事人如對一審判決不服，可以向上一級人民法院上訴申請二審。審判監(jiān)督機制能夠提高對案件判決的公正性，以保證審判程序的合法合理性。最后，訴訟的判決具有強制性。一份生效的判決書對糾紛是具有法律意義上的“了斷”效力，當事人應(yīng)當予以執(zhí)行。
訴訟的缺點主要有二。其一，訴訟程序繁瑣需要耗費大量的時間和精力，對雙方來說都是巨大的損失。其二，因PPP項目特殊性，如果一審由政府所在地人民法院審理，審判結(jié)果的公正性可能會受到一定程度的影響。
2. 仲裁的優(yōu)缺點
根據(jù)《仲裁法》第四條：“當事人采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當雙方自愿，達成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議，一方申請仲裁的，仲裁委員會不予受理�！惫嗜绻捎弥俨梅绞浇鉀QPPP爭議需要在合同中明確約定，否則不能適用仲裁方式。
根據(jù)《仲裁法》第五條：“當事人達成仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外�！惫手俨煤驮V訟只能擇一，雙方的仲裁協(xié)議能夠排除法院對該民事糾紛的管轄權(quán)。
仲裁相對于訴訟的優(yōu)點在于仲裁實行一裁終局。根據(jù)《仲裁法》第五條：“第九條：仲裁實行一裁終局的制度。裁決作出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院起訴的，仲裁委員會或者人民法院不予受理。”故仲裁的程序相對于訴訟來說沒有那么的繁瑣，并且一經(jīng)仲裁委裁決該糾紛即為“了斷”，相對于訴訟具有更高的爭議解決效率。其次，依法裁決的效力和法院判決的效力是同等的，當事人可以請求法院執(zhí)行仲裁裁決。
仲裁相對于訴訟的缺點在于三個方面。仲裁的適用范圍不及于行政糾紛。在程序上，仲裁的規(guī)范程度不及訴訟。其次，仲裁實行一裁終局，沒有類似于訴訟中的上訴機制，可能導致合法權(quán)益無法救濟。最后，當事人采用仲裁方式支付的仲裁費普遍高于訴訟費。
