實(shí)行審批制管理的PPP項目——采取政府資本金注入方式的PPP項目，按照《政府投資條例》規(guī)定實(shí)行審批制�！墩顿Y條例》第九條規(guī)定：“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批�！�
實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項目——《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）將固定資產(chǎn)投資項目劃分為政府投資項目和企業(yè)投資項目，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實(shí)行審批制，政府僅對企業(yè)投資重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。企業(yè)投資建設(shè)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016年本）》內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，按照《企業(yè)投資條例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制，須按照規(guī)定報送有關(guān)項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。
實(shí)行備案制的PPP項目——企業(yè)投資《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》外的項目，實(shí)行備案管理。
對不同類別的PPP項目可行性論證和審查應(yīng)當(dāng)遵循的要求總結(jié)如下：
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PPP項目類別
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可行性論證和審查要求
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實(shí)行審批制管理的PPP項目
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在可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作。
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實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項目
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在核準(zhǔn)的同時或單獨(dú)開展可行性論證和審查。
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實(shí)行備案制的PPP項目
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單獨(dú)開展可行性論證和審查。
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實(shí)行審批制管理的PPP項目，根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定，項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批，我們理解上述可行性論證內(nèi)容可以納入可行性研究報告。對于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的PPP項目的可行性論證和審查具體如何發(fā)起和實(shí)施，由哪一方負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)在1098號文中并未明確，我們期待發(fā)改委在后續(xù)的文件中給予進(jìn)一步明確指引，以使這一制度設(shè)計更具可執(zhí)行性。
作為可行性論證和審查的后續(xù)保障措施，1098號文要求：“實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報請原審批、核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項目審核備程序：（1）項目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。”項目變更需要重新履行的審核備案程序這一要求，落實(shí)了《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，《政府投資條例》第十二條第二款：“初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告�！钡诙粭l：“……擬變更建設(shè)地點(diǎn)或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報原審批部門審批�！�
對于“未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目”，發(fā)改委劃歸為“不規(guī)范項目”，不得開工建設(shè)。在1098號文關(guān)于PPP項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理的規(guī)定中，另有一處關(guān)于“不規(guī)范項目”的劃歸，這與財政部規(guī)范PPP項目的側(cè)重點(diǎn)有明顯的不同，將在后文中詳述。
2.所有PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理1098號文要求嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資條例》，除涉密項目外，所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺（下稱“在線平臺”）生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)，不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。
在線平臺是《政府投資條例》和《企業(yè)投資條例》共同指定的法定平臺，適用于全國各類項目（涉密項目除外）建設(shè)實(shí)施全過程的審批、監(jiān)管和服務(wù)，包括行政許可、政府內(nèi)部審批、備案、評估評審、技術(shù)審查，項目實(shí)施情況監(jiān)測，以及政策法規(guī)、規(guī)劃咨詢服務(wù)等。在線平臺于2017年2月1日正式運(yùn)行，同年5月，發(fā)改委等18個部委共同制定并發(fā)布了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運(yùn)行管理暫行辦法》。
除了在線平臺之外，1098號文另外提出依托在線平臺建立“全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺”，對于通過項目審批、核準(zhǔn)或備案，以及可行性論證、實(shí)施方案審查的PPP項目，要通過平臺公開項目信息，實(shí)現(xiàn)全國PPP項目信息定期發(fā)布、動態(tài)監(jiān)測、實(shí)時查詢等功能。
財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金［2019］10號）的規(guī)定，規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫。根據(jù)1098號文的規(guī)定，PPP項目除了要將信息錄入財政部的全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目庫、在線平臺之外，還要將PPP項目信息錄入“全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺”，“未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項目為不規(guī)范項目”。除了上述全國性、綜合性的PPP項目庫之外，很多省市甚至縣級地方政府部門均建有自己的PPP項目庫，要求PPP項目入庫，入庫又被綁定為金融機(jī)構(gòu)為項目融資的先決條件。政府部門忙于“建庫”，參與主體疲于“入庫”，難免存在浪費(fèi)公共資源之嫌，在政府職能“放管服”的大背景下，隨著兩個條例和1098號文的施行，我們期待各類PPP項目庫或PPP信息綜合平臺做好與在線平臺的銜接工作，盡早建立包括PPP在內(nèi)的全國投資項目統(tǒng)一管理平臺。
3.“不規(guī)范項目”的懲戒1098號全文共有兩處指出“不規(guī)范項目”：第（五）條未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設(shè)；第（十三）條未錄入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺的項目為不規(guī)范項目。
對于何為規(guī)范的項目，今年3月份財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號）（下稱“財金10號文”）已經(jīng)作了明確的規(guī)定，不過發(fā)改委和財政部的側(cè)重點(diǎn)有明顯的不同：發(fā)改委規(guī)定的不規(guī)范項目，是從投資和建設(shè)管理角度出發(fā)的判斷；而財政部則是從財政預(yù)算、績效考核等角度來評判。
根據(jù)財金10號文的規(guī)定，規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：
1) 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；
2) 社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；
3) 建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；
4) 項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
5) 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；
6) 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。
在符合上述條件的同時，新上政府付費(fèi)項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：
1) 財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項目除外；
2) 采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；
3) 嚴(yán)格控制項目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計。
4.項目資本金制度的各項規(guī)定在上文的分析中，不難發(fā)現(xiàn)1098號文的諸多要求與財政部關(guān)于PPP項目要求的側(cè)重點(diǎn)有很大的不同，但關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的各項規(guī)定中，發(fā)改委延續(xù)了財政部的相關(guān)要求。
1098號文重申投資項目資本金對投資項目來說是非債務(wù)性資金，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。目前各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例執(zhí)行的是《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號），包括城市軌道交通項目最低資本金比例為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項目為25%，鐵路、公路項目為20%等等。去年7月中央政治局會議提出的“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板”定調(diào)一定程度上為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資創(chuàng)造了相對寬松的融資環(huán)境，特別是在今年6月發(fā)布的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》中規(guī)定“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”，對于符合中央重大決策部署，滿足國家重點(diǎn)支持領(lǐng)域的重點(diǎn)項目，且項目具有較大示范帶動作用并具有較大收益的情況下，允許地方政府專項債作為項目資本金，緩解地方政府資本金不足的難題，吸收更多資金來確保項目建設(shè)的順利完成。
同時，1098號文強(qiáng)調(diào)“PPP項目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險”。防范和化解地方政府隱性債務(wù)是近幾年來的工作重點(diǎn)，上述要求早已在國務(wù)院，發(fā)改委、財政部、國資委等發(fā)布的文件中多次提交和強(qiáng)調(diào)，如國發(fā)［2014］43號、財預(yù)［2017］50號文、財金［2018］23號等。從這一規(guī)定來看，發(fā)改委的1098號文是延續(xù)PPP項目“防風(fēng)險”和“穩(wěn)增長”并舉的政策導(dǎo)向。
除了以上要點(diǎn)內(nèi)容以外，1098號文的以下內(nèi)容也值得我們的關(guān)注：
1）指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)資信評價工作，引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導(dǎo)有關(guān)方面通過充分競爭、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。發(fā)改委要求PPP咨詢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》是否意在要求PPP咨詢機(jī)構(gòu)都具有工程咨詢資質(zhì)尚不明確。
2）不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。這是對發(fā)改委《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資［2016］1744號）相關(guān)規(guī)定的重申，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目。
3）要求政府依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)PPP項目合同約定，政府應(yīng)加強(qiáng)對社會資本方履約能力全過程動態(tài)監(jiān)管，防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項目無法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺向社會公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對其實(shí)施聯(lián)合懲戒。
結(jié)語
1098號文的發(fā)布，一方面要求全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，對提高PPP項目投資決策科學(xué)性、規(guī)范政府投資行為具有重要的意義；另一方面與財政部門已發(fā)布的相關(guān)PPP項目政策有所區(qū)別的問題，如納入全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺等工作增加了項目參與主體的工作量，可行性論證和審查的實(shí)施和批準(zhǔn)主體不明等問題也尚需細(xì)化，以穩(wěn)定市場預(yù)期，真正使得PPP項目在防風(fēng)險的同時起到穩(wěn)增長的作用，助力PPP項目投資和建設(shè)的規(guī)范管理。
