PPP合作主體其實就是回答“由誰來合作”。PPP集聚了合作主體的資源、目標(biāo)與優(yōu)勢來為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。
PPP的第一個“P”，代表“Public”，指“公共部門”，西方理論中公共部門一般包括政府組織和第三部門，以公權(quán)力和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)為基礎(chǔ)，并集中表現(xiàn)為政府活動及后果，在我國代表了政府。政府作為PPP主體中的重要一方，不是單獨指政府的某一部門，而是有合作權(quán)的政府代表或通過法定指令授予政府部門的集合體，包括了項目決策部門系統(tǒng)、財政資金部門系統(tǒng)、建設(shè)監(jiān)管部門系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)和社會管理部門系統(tǒng)等。PPP項目涉及這些系統(tǒng)部門間的橫向合作，也涉及部門系統(tǒng)內(nèi)部不同層級之間基于行政命令的縱向交流。由于我國傳統(tǒng)公共管理是以政府職能為中心，遵從科層制設(shè)置的職能制度，各部門之間權(quán)責(zé)存在重疊現(xiàn)象，“政出多門”或“部門主義”的現(xiàn)象，存在著同層級政府之間、不同層級政府之間和政府內(nèi)部部門之間的縱橫向交流障礙，形成了信息不對稱，會導(dǎo)致PPP項目在長達30年的合作中出現(xiàn)不同程度溝通障礙。因此，這就提出了政府組織在合作機制設(shè)置時，在政府之間和政府部門之間組成伙伴關(guān)系，做好伙伴政府公共管理組織的頂層設(shè)計，明晰政府伙伴組織職能框架，構(gòu)筑統(tǒng)一、系統(tǒng)和有效的政府合作職能、政府監(jiān)管職能、政府協(xié)同職能，從而形成專業(yè)化的政府合作組織、監(jiān)管有效的政府組織和協(xié)同支持的政府組織。從而有效提升政府組織對PPP項目的公共效益、管理效率和經(jīng)濟效益。
PPP的第二個“P”，代表“Private”，翻譯為中文時出現(xiàn)了“私人部門”、“私營部門”等，我國稱之為社會資本是意譯。因為“社會資本”概念由來已久，主要有五種解釋，其中典型的是一個社會群體所具有的現(xiàn)實的或潛在的資源集合，即關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；個人擁有的社會資源結(jié)構(gòu)；社會資本資源觀是嵌入于社會結(jié)構(gòu)中的可以在有目的的行動中攝取或動員的資源；社會結(jié)構(gòu)中的資源，其核心是信任關(guān)系。
我國是以公有制為主的經(jīng)濟制度，國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)著主導(dǎo)地位，因而PPP實踐中，國有企業(yè)占據(jù)合作比例較大也就得到解釋，這與西方資本主義國家完全不同。然而，市場經(jīng)濟基于供求關(guān)系、有效競爭和價值規(guī)律實現(xiàn)資源配置，形成了最具效率和活力的運行載體，其缺陷是參與的經(jīng)濟體易形成壟斷，因而需要建立規(guī)則和政策來宏觀調(diào)節(jié)。我國的PPP市場中出現(xiàn)的國有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)的現(xiàn)象，表明在PPP市場中存在著競爭不平衡和不充分問題，需要更好地從政策設(shè)計角度鼓勵多種經(jīng)濟成份企業(yè)通過有效競爭、合作參與或聯(lián)合參與組成合作伙伴，發(fā)揮市場配置資源的決定作用。因此，我國的政府和企業(yè)合作（Public Enterprise Partnerships，PEP）將會突破傳統(tǒng)的以所有制觀念劃分市場經(jīng)濟合作伙伴的困境邊界，形成目標(biāo)相同、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和合作共生的繁榮市場。
PPP項目中的公眾都是重要的參與者、消費者和監(jiān)督者�！肮姟睆V義上是指我國的所有個人、團體、組織等，狹義上指受公共投資建設(shè)項目影響的和對項目感興趣的人。公眾作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者，目標(biāo)是尋求公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用成本最小化；政府作為監(jiān)督者、合作者，目標(biāo)是實現(xiàn)公共價值的最大化；企業(yè)作為“經(jīng)濟人”投資者，目標(biāo)是實現(xiàn)其利潤最大化。研究中如果將政府、企業(yè)和公眾組成“三維”主體的PPP分析系統(tǒng)，在PPP項目中，由于公共項目具有的資產(chǎn)專用性、自然壟斷性和公眾性，公私合作必然要滿足社會公眾對合作的知情權(quán)要求，其合作責(zé)任必然體現(xiàn)為提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，如圖1B區(qū)。然而，由于參與方目標(biāo)的非一致性，合作中政府或企業(yè)易于出現(xiàn)“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”，從而發(fā)生主體責(zé)任不清、合作效率下降和利益沖突等問題，進而導(dǎo)致項目雙方合作價值下降，造成公眾利益損害，同時也影響到政府的制度安排，如圖1C、D區(qū)。因而，PPP項目的合作主體和公眾，雖然存在著價值觀的目標(biāo)分歧，也一樣可以達到融合，這就要求政府和企業(yè)合作是為了實現(xiàn)公共利益最佳目標(biāo)，公眾滿意服務(wù)，同時企業(yè)獲得合理利潤，如圖1中A區(qū)所示。因此，PPP主體間的伙伴式合作關(guān)系特征確定了政府和企業(yè)合作主體的利益訴求邊界。
PPP項目客體
政府和企業(yè)合作模式已經(jīng)觸及到我國各個公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，需要對PPP項目與政府、企業(yè)的關(guān)系特征展開表征。
特征之一：合作周期長。PPP是以關(guān)系型契約方式合作融資、合作建設(shè)、共同經(jīng)營和項目移交的全過程，PPP項目全生命周期是伙伴關(guān)系的發(fā)展、維系和可持續(xù)理論周期。在PPP項目招標(biāo)投標(biāo)階段前期，由政府主導(dǎo)PPP項目的推進。政府將通過物有所值評價和財政承受能力評價的項目向社會尋找合作伙伴，這個階段稱之為伙伴的孕育期；在招投標(biāo)后期，通過對潛在企業(yè)伙伴的綜合能力考察，以及雙方進行全方位的協(xié)商談判，最后達成目標(biāo)一致，簽定特許權(quán)協(xié)議，正式建立伙伴式合作關(guān)系，這個階段稱之為伙伴談判期；建設(shè)與運營階段是政府與社會資本方按照契約落實權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的實施過程，也是基于滿意、信任、承諾的伙伴關(guān)系創(chuàng)造價值的過程，這個階段稱之為伙伴全面合作期。最后長達10-30年的特許權(quán)到期，政府與企業(yè)解除契約，完成項目移交，伙伴關(guān)系宣告終結(jié)。因此，PPP項目的全壽命周期各階段特征確定了伙伴關(guān)系建立、維系、終結(jié)的時點邊界。
基于伙伴關(guān)系的時間維度，傳統(tǒng)的PPP項目“物有所值”（Value for Money，VFM）評價僅考慮了項目投資價值的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即簡稱“3E”評價方法，忽視了全生命周期中伙伴雙方因增進信任、改善治理、提升服務(wù)和創(chuàng)新資源等價值創(chuàng)造能力評價，即伙伴關(guān)系價值（Partnership Value）。因此，從PPP活動的重要意義是價值創(chuàng)造視角，將傳統(tǒng)PPP項目“3E”評價方法改進為的“3E+P”機制，構(gòu)筑我國PPP項目價值創(chuàng)造模式。
特征之二：合作形式多樣。政府和企業(yè)的合作實質(zhì)是對PPP項目產(chǎn)權(quán)的分配，不同的合作形式是PPP主體產(chǎn)權(quán)配置不同的表現(xiàn)形式。PPP項目產(chǎn)權(quán)包括項目所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。政府和企業(yè)方簽訂契約約定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同，形成了PPP項目產(chǎn)權(quán)讓渡特征的不同。企業(yè)方產(chǎn)權(quán)比例越高，PPP項目所有權(quán)屬性越明顯。完全市場化或私有化即公共產(chǎn)品或服務(wù)完全由企業(yè)方提供，即弱PPP模式，如BOO、BOOT等。相反，完全公有化即政府獨立投資的公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。因此，PPP項目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征確定了不同的政府與企業(yè)方合作模式的邊界，如圖3所示。
特征之三：價值創(chuàng)造。PPP活動的重要意義是實現(xiàn)價值創(chuàng)造，即通過政府和企業(yè)共同努力，實現(xiàn)工程項目投資價值的增值，既包括經(jīng)濟價值，也包括公共價值。PPP是用來提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的一種工具，政府作為PPP項目的發(fā)起者，其最終目的是創(chuàng)造公共價值，比如公眾滿意等；企業(yè)方作為“經(jīng)濟人”在PPP項目中的最終目標(biāo)是實現(xiàn)自身企業(yè)價值，比如利潤、企業(yè)商譽等。PPP項目是價值創(chuàng)造的載體，PPP項目作為“物”的載體，我們不僅需要評價投資價值的有效性，更重要的是在項目運營期政府和企業(yè)需要持續(xù)的投入生產(chǎn)要素，不斷整合、優(yōu)化、擴展產(chǎn)生價值增值。同時，還需要在治理環(huán)境、管理環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境等方面不斷地創(chuàng)新，才能有效地將合作伙伴關(guān)系具體地落實到實踐環(huán)節(jié)中，維系好PPP命運共同體，在動態(tài)的情景中實現(xiàn)公共價值和企業(yè)價值的最優(yōu)組合。因此，PPP項目的價值創(chuàng)造特征，要求我們不斷調(diào)整、改進PPP項目價值測量的內(nèi)涵與外延邊界。
基于此，PPP項目作為政府和企業(yè)合作“物”的對象，既是形成伙伴關(guān)系的基石，也是形成價值創(chuàng)造的紐帶，同時圍繞它判斷合作伙伴關(guān)系質(zhì)量、績效評價載體和公眾滿意標(biāo)尺。
PPP運行環(huán)境
將PPP改革作為一項公共產(chǎn)品供給事業(yè)來抓，與全面深化社會主義市場經(jīng)濟改革密不可分，其意義深遠。所以，在當(dāng)前國際政治經(jīng)濟變動對我國PPP運行的宏觀環(huán)境影響較為復(fù)雜的情況下，PPP項目的有效運行不僅依賴于政府和企業(yè)的伙伴式合作，也需要持續(xù)的創(chuàng)新政府政策環(huán)境、市場機制環(huán)境和專業(yè)治理環(huán)境。
首先，需要持續(xù)推進我國PPP相關(guān)政策規(guī)則和法律制度建設(shè)。政策規(guī)則和法律制度是保障政府和企業(yè)合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，提供科學(xué)的、系統(tǒng)的和頂層的政策規(guī)則既是政府職責(zé)所在，也是在PPP專業(yè)領(lǐng)域亟需的公共政策產(chǎn)品，從政府公共政策選擇角度將我國PPP示范項目的實踐經(jīng)驗、問題與理論研究成果結(jié)合，經(jīng)過實踐到認(rèn)識，再實踐和再認(rèn)識，并加以歸納總結(jié)，上升為指導(dǎo)實踐的政策機制，將會助推我國PPP市場進一步可持續(xù)發(fā)展，運用政府配置資源的手，調(diào)節(jié)我國目前不同區(qū)域、省和城市出現(xiàn)的在PPP市場需求與公共產(chǎn)品需求不平衡的問題，將政府利益、公眾利益和市場利益放入到國家發(fā)展整體公共利益中。遵從國家“十三五”社會經(jīng)濟發(fā)展的總目標(biāo)，從我國“扶貧戰(zhàn)略”、“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”、“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”等實際，優(yōu)化配置社會資源、市場資源和資金資源，將公共產(chǎn)品供給的種類數(shù)量、品質(zhì)和成本與地區(qū)、城市和人民需求保持動態(tài)均衡，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給與需求的有效結(jié)合，通過創(chuàng)新我國科學(xué)的、系統(tǒng)的和專業(yè)化PPP政策規(guī)則，如政府和企業(yè)合作（PPP）準(zhǔn)則體系，從而既規(guī)范與約束政府目標(biāo)、行為和需求，同時也激勵市場主體參與和創(chuàng)新服務(wù)品質(zhì)。在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新PPP合作伙伴運行機制，確保政府伙伴參與方定位，履行政府部門監(jiān)管方職能、政府協(xié)調(diào)與協(xié)同支持職責(zé)，促進PPP命運共同體的持續(xù)合作。
其次，充分發(fā)揮我國社會主義市場經(jīng)濟在資源配置決定性作用。針對我國PPP市場上存在的經(jīng)濟發(fā)展不平衡、PPP項目需求不平衡和資源配置不均衡的現(xiàn)象，從我國的實際情況出發(fā)，厘清企業(yè)市場主體、資源結(jié)構(gòu)和專業(yè)人才資源及機構(gòu)，將基于價值規(guī)律的PPP市場價格機制、供求機制和競爭機制作為衡量PPP物有所值的必要條件，突顯各方參與PPP項目是創(chuàng)造公共項目價值及實現(xiàn)服務(wù)價值增值的目標(biāo)，也是識別社會投資人是否具備參與資格的必要條件，同時遵循市場經(jīng)濟發(fā)揮有效競爭、建立優(yōu)勝劣汰的法則來調(diào)節(jié)市場運行，通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)造企業(yè)利潤，確保PPP市場要素配置的活力，滿足各方對PPP項目投資價值期望回報。具體措施可以做到以下三點：其一，是建立公開、公正和公平的市場信息機制，在PPP項目不同階段，充分披露規(guī)則信息、項目信息、參與方伙伴合作信息和應(yīng)讓公眾知情的各類技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)和管理信息，包括政府、各類參與企業(yè)的誠信信息等；其二，依法建立市場監(jiān)管和監(jiān)督機制，探索我國第三方規(guī)范的、法制的和專業(yè)的市場評價、監(jiān)管機構(gòu)，并對此機構(gòu)可比照我國法官判案改革實行的終身負(fù)責(zé)制，對PPP項目全生命周期負(fù)法律責(zé)任；其三，基于我國既是人口資源大國，也是創(chuàng)新要素大國的特點，充分保護市場PPP項目資源配置有效性，建立開放、綠色、共享和包容的要素市場，在產(chǎn)權(quán)配置、利益配置和風(fēng)險配置提供政策規(guī)則的產(chǎn)品，運用宏觀經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)（如利率、稅率、基建投資、貨幣流通、匯率等）和政府財政政策激勵如對PPP項目進行購買服務(wù)、補貼服務(wù)和基金支持等，促進市場主體合作者在公共項目提供與服務(wù)質(zhì)量的價值創(chuàng)造，同時引導(dǎo)企業(yè)向國家產(chǎn)業(yè)指向優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域、地區(qū)和開展合作投資經(jīng)營，持續(xù)地消除社會經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)的不平衡不充分。
最后，持續(xù)創(chuàng)新我國政府和企業(yè)合作（PPP）機制。政府和社會資本人的價值觀存在本質(zhì)差異。由于PPP項目的利益主體多、合作周期長、環(huán)境因素復(fù)雜、收益不顯著和社會影響重大等特點，容易使得政府與企業(yè)在PPP項目價值目標(biāo)的認(rèn)知上存在著激烈的沖突，合作關(guān)系變?yōu)閮r值策略的博弈。因而，在理論研究領(lǐng)域，要探明風(fēng)險導(dǎo)向的責(zé)任機制，首先要從價值規(guī)律等理論上設(shè)計PPP項目價值創(chuàng)造機制，避免陷入西方理論的零和博弈、單邊思維，再從我國PPP命運共同體伙伴關(guān)系，確立共建、共擔(dān)、共享和共生“和諧”治理機制。實踐探索上，構(gòu)建PPP政府政策體系治理機制，確保政策規(guī)則的一致性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性；在針對PPP項目運營達10-30年的特點，構(gòu)建PPP項目全生命周期的爭議、爭端和退出的伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)機制；在PPP項目績效與付費考核方面，補充社會公眾參與監(jiān)督機制，績效目標(biāo)與實際價值創(chuàng)造的評價機制；在監(jiān)管與監(jiān)督機制設(shè)計上，政府監(jiān)管、專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管和公眾監(jiān)督有效整合，通過信息公開激勵、誠信失效披露和責(zé)任追索管理等方式，促進政府和企業(yè)伙伴關(guān)系的良好發(fā)展。
