2014年7月，住建部（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部）印發(fā)《關于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號），要求加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業(yè)開展工程總承包業(yè)務。
2016年5月，住建部印發(fā)《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）開展工程總承包試點。93號文件中主要明確了聯(lián)合體投標、資質準入、工程總承包商承擔的責任等問題。
2017年2月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（建市〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。19號文件主要指出我們國家建筑行業(yè)發(fā)展組織方式落后，提出采用推行工程總承包和培育全過程咨詢的方式來解決上述問題。
2017年4月，住建部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出“十三五”時期，要發(fā)展行業(yè)的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業(yè)。
2017年12月，住建部印發(fā)《關于征求房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（建市設函〔2017〕65號），進一步為工程總承包的發(fā)展提出了具體解決方案。
2017年住建部發(fā)布國家標準《建設項目工程總承包管理規(guī)范》，對總承包相關的承發(fā)包管理、合同和結算、參建單位的責任和義務等方面作出了具體規(guī)定，隨后又相繼出臺了針對總承包施工許可、工程造價等方面的政策法規(guī)。
為貫徹落實國務院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、吉林、陜西等地啟動了工程總承包試點，相繼發(fā)布工程總承包的相關政策，重點在房屋建筑和市政建設領域推行工程總承包模式。
2019年5月住建部官網(wǎng)第二次發(fā)布《工程總承包管理辦法（征求意見稿）》。住建部政策大力推動，工程總承包大潮已經(jīng)來臨，2019年將成為工程總承包“元年”。工程總承包是國內外建設活動中多有使用的發(fā)承包方式，有利于理清工程建設中業(yè)主與承包商、勘察設計與業(yè)主、總包與分包、執(zhí)法機構與市場主體之間的各種復雜關系。有利于優(yōu)化資源配置。有利于優(yōu)化組織結構并形成規(guī)模經(jīng)濟。有利于政府部門打破行業(yè)壟斷，并集中力量解決建筑市場最突出的問題，也有利于實行風險保障制度。有利于控制工程造價，提升招標層次。在強化設計責任的前提下，通過概念設計與價格的雙重競標，把″投資無底洞″消滅在工程發(fā)包之中。并且，由于實行整體性發(fā)包，招標成本可以大幅度降低。有利于提高全面履約能力，并確保質量和工期。有利于推動管理現(xiàn)代化。對于業(yè)主而言，若采用EPC等模式，業(yè)主只需和一個工程總承包商簽訂合同，承包商數(shù)量少，而且合同關系簡單，業(yè)主只需負責整體的、原則的、目標的管理和控制，減少了協(xié)調的時間和費用；采用工程總承包的方式，工程質量事故責任明確，一旦有不良事故發(fā)生，可減少業(yè)主和承包商之間的糾紛；工程總承包一般采用總價合同，基本上不用再支付索賠及追加項目費用，項目的最終價格和要求的工期具有更大程度的確定性。對于承包商而言，業(yè)主介入項目的程度比較淺，總承包商活動的機會比較多、空間比較大，有利于調動總包商的積極性，充分發(fā)揮總承包商的主觀能動性；總承包商負責項目的全過程或若干階段，有利于保證工程建設各環(huán)節(jié)的連續(xù)性，減少責任盲區(qū)，有利于控制項目進度和施工成本，保證業(yè)主既定的項目總目標的實現(xiàn)。
房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法
（征求意見稿）
第一章 總則
第一條（制定目的、依據(jù)）為規(guī)范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，提升工程建設質量和效益，根據(jù)相關法律法規(guī)，制定本辦法。
第二條（適用范圍）從事房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，實施對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包（以下簡稱工程總承包）活動的監(jiān)督管理，適用本辦法。
第三條（工程總承包的內容）本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。
第四條（基本原則）工程總承包活動應當遵循合法、公平、誠實守信的原則，合理分擔風險，保證工程質量和安全，節(jié)約能源，保護生態(tài)環(huán)境，不得損害社會公共利益和他人的合法權益。
第五條（監(jiān)督管理部門）國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門對全國房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動實施指導和監(jiān)督。國務院投資主管部門依據(jù)投資項目審批、核準、備案的相關法律法規(guī)履行相應監(jiān)督管理職責。
縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責本行政區(qū)域內房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府投資主管部門依據(jù)投資項目審批、核準、備案的相關法律法規(guī)履行相應監(jiān)督管理職責。
第二章 工程總承包項目的發(fā)包和承包
第六條（工程總承包方式的適用項目）建設單位應當根據(jù)項目情況和自身管理能力等，合理選擇建設項目組織實施方式。
裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式。
第七條（發(fā)包階段和條件）建設范圍、建設規(guī)模、建設標準、功能要求等前期條件明確的項目，適宜采用工程總承包方式。
建設單位應當在發(fā)包前完成項目審批、核準或備案程序。企業(yè)投資項目應當在核準或備案后，進行工程總承包項目發(fā)包。政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包。
第八條（發(fā)包方式）建設單位依法采用招標或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位。
工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。
第九條（招標文件編制）建設單位應當根據(jù)招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，一般包括以下內容：
（一）投標人須知；
（二）評標辦法和標準；
（三）擬簽訂合同的主要條款；
（四）發(fā)包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規(guī)模、標準、功能、質量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護、工期、驗收等的明確要求；
（五）建設單位提供的資料和條件，包括發(fā)包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及工程可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；
（六）投標文件格式；
（七）要求投標人提交的其他材料。
建設單位可以在招標文件中，提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容；對于設有最高投標限價的，應當明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。
推薦使用由住房和城鄉(xiāng)建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本。
第十條（工程總承包單位條件）工程總承包單位應當具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質或者施工資質，具有相應的項目管理體系和項目管理能力，財務、風險承擔能力，以及與發(fā)包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業(yè)績。
工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。
政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。
第十一條（投標文件編制期限）建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包項目投標文件所需要的合理時間。
第十二條（評標委員會組成）評標委員會應當依照法律規(guī)定和項目特點，由建設單位代表、具有工程總承包項目管理經(jīng)驗的專家，以及從事設計、施工、造價等方面的專家組成。
第十三條（發(fā)承包的風險分擔）建設單位和工程總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險。
建設單位承擔的主要風險一般包括：
（一）主要工程材料、設備、人工費價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；
（二）因國家法律法規(guī)政策變化引起的合同價格的變化；
（三）不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化；
（四）因建設單位原因產(chǎn)生的工程費用和工期的變化；
（五）不可抗力造成的工程費用和工期的變化。
具體風險分擔內容由雙方在合同中約定。
鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強防范風險能力。
第十四條（合同價格形式）企業(yè)投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。
建設單位和工程總承包單位依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設主管部門制定的工程總承包項目計價規(guī)則，在合同中約定工程總承包計量規(guī)則和計價方法。
依法必須進行招標的項目，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定。
第三章 工程總承包項目實施
第十五條（建設單位的項目管理）建設單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托項目管理單位，賦予相應權利，依照合同對工程總承包項目進行管理。
第十六條（工程總承包單位的組織機構）工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，形成項目設計管理、采購管理、施工管理、試運行管理以及質量、安全、工期、造價、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護等工程總承包綜合管理能力。
第十七條（工程總承包單位的管理）工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置項目經(jīng)理，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協(xié)調，完善和優(yōu)化設計，改進施工方案，實現(xiàn)對工程總承包項目的有效管理控制。
鼓勵采用先進工程技術進行優(yōu)化設計，并依法應用于工程。
第十八條（工程總承包項目經(jīng)理條件）工程總承包項目經(jīng)理宜具備下列條件：
（一）取得相應工程建設類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等；
（二）擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經(jīng)理、設計項目負責人、施工總承包項目經(jīng)理或者項目總監(jiān)理工程師；
（三）熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規(guī)、標準規(guī)范；
（四）具有較強的組織協(xié)調能力和良好的職業(yè)道德。
工程總承包項目經(jīng)理一般不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經(jīng)理、施工項目經(jīng)理。
第十九條（鼓勵自行實施設計和施工）鼓勵具有相應資質的工程總承包單位自行實施施工圖設計和施工，促進設計與施工深度融合。
第二十條（工程總承包單位的分包一）工程總承包單位根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設單位同意，可以將工程總承包項目中的設計或者施工業(yè)務分包給具有相應資質的單位，但不得將工程總承包項目中設計和施工全部業(yè)務一并或者分別分包給其他單位。
第二十一條（工程總承包單位的分包二）工程總承包單位僅具有相應設計資質的，應當將工程總承包項目中的施工業(yè)務分包給具有相應施工資質的單位；僅具有相應施工資質的，應當將工程總承包項目中的設計業(yè)務分包給具有相應設計資質的單位。
工程總承包單位自行實施設計的，不得將工程主體部分的設計分包給其他單位；自行實施施工的，不得將工程主體結構的施工分包給其他單位。
建設單位和工程總承包單位可以在合同中約定不得分包的內容。
第二十二條（工程總承包單位的分包方式）工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應當依法招標。
第二十三條（禁止工程總承包單位轉包）工程總承包單位應當按照合同約定履行義務，不得將工程總承包項目轉包。
第二十四條（質量責任）建設單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得明示或暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質量，不得明示或暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備。
工程總承包單位應當對其承包的全部建設工程質量負責，分包單位對其分包工程的質量負責，分包不免除工程總承包單位對全部建設工程所負的質量責任。
工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理依法承擔質量終身責任。
第二十五條（安全責任）建設單位不得對工程總承包單位提出不符合建設工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強制性標準規(guī)定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。
工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產(chǎn)負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任。
第二十六條（工期責任）建設單位不得設置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。
工程總承包單位應當依據(jù)合同對工期全面負責，對項目總進度和各階段的進度進行控制管理，確保工程按期竣工。
第二十七條（竣工驗收、備案）工程符合竣工驗收條件的，工程總承包單位應當向建設單位提交工程竣工報告，申請工程竣工驗收。建設單位應當依法組織各參建單位進行工程竣工驗收，并自工程竣工驗收合格之日起15日內向工程所在地縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門備案。
工程總承包單位負責組織分包單位配合建設單位完成工程竣工驗收。
第二十八條（項目資料移交）建設單位應當及時收集、整理建設項目各環(huán)節(jié)的文件資料，以及工程總承包單位、監(jiān)理單位等移交的工程資料，建立項目檔案，并在工程竣工驗收后，及時向城建檔案管理部門移交。
工程總承包單位負責總承包范圍內工程實施過程中的工程資料的審核、簽署、整理等工作，并向建設單位移交相應工程檔案資料。
第二十九條（保修責任）工程保修責任書由建設單位與工程總承包單位簽署，保修期內工程總承包單位應當根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定以及合同約定承擔保修責任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責任劃分而拒絕履行保修責任。
第四章 監(jiān)督管理
第三十條（項目投資管理）投資項目采取工程總承包的，建設單位和工程總承包單位應當加強設計、施工等環(huán)節(jié)管理，確保建設地點、建設規(guī)模、建設內容等符合項目審批、核準、備案要求。
政府投資項目建設投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。
第三十一條（安全生產(chǎn)許可證管理）工程總承包單位自行實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項目中的施工業(yè)務依法分包給具有相應資質的施工單位的，施工單位應當依法取得安全生產(chǎn)許可證。
第三十二條（安全生產(chǎn)考核合格證）工程總承包單位應當設立安全生產(chǎn)管理機構，配備專職安全生產(chǎn)管理人員。
工程總承包單位僅具有設計資質的，其主要負責人、項目負責人和專職安全生產(chǎn)管理人員應當依照《建筑施工企業(yè)主要負責人、項目負責人和專職安全生產(chǎn)管理人員安全生產(chǎn)管理規(guī)定》及其實施意見，向省級人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門申請安全生產(chǎn)考核，并取得相應的安全生產(chǎn)考核合格證書。省級人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責相應考核發(fā)證和監(jiān)督管理工作。
第三十三條（施工圖設計文件審查）工程總承包項目按照法律法規(guī)規(guī)定應當進行施工圖設計文件審查的，可以根據(jù)項目實際情況，按規(guī)定分階段審查施工圖設計文件。
第三十四條（施工許可證辦理的條件）工程總承包項目申請領取施工許可證時，可以提交以下文件確認相對應的辦理條件：
（一）工程總承包單位具有相應施工資質且自行實施施工的，以工程總承包合同作為已確定施工單位的文件；工程總承包單位不具有相應施工資質或者將施工分包的，以工程總承包合同、施工分包合同作為已確定施工單位的文件。
（二）按規(guī)定分階段經(jīng)審查合格的施工圖設計文件，可作為申請領取施工許可證所需的施工圖紙。
（三）以工程總承包單位組織編制的施工組織設計文件，認定保證工程質量和安全的具體措施。
縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，增設辦理工程總承包項目施工許可證的條件。
第三十五條（信息管理）縣級以上地方人民政府住房和城鄉(xiāng)建設主管部門應當加強工程總承包項目的信用管理工作，及時收集本行政區(qū)域內工程總承包項目、各參建單位、項目管理人員信用信息，按照相關規(guī)定記錄并通過省級建筑市場監(jiān)管一體化平臺報送至全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺。
全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺、全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺之間加強數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和信息對接共享。
第三十六條（監(jiān)督管理表格添加工程總承包單位）工程總承包項目的工程質量安全監(jiān)督手續(xù)、施工許可證、竣工驗收備案登記表、建筑物永久性標牌、質量終身責任信息表等相關許可和備案表格，以及需要工程總承包單位簽署意見的相關工程管理技術文件，應當增加“工程總承包單位”和“工程總承包項目經(jīng)理”等欄目。
第三十七條（法律責任）工程總承包單位和工程總承包項目經(jīng)理在設計、施工活動中有違法違規(guī)行為的，按照法律法規(guī)對設計、施工單位及其項目負責人相同違法違規(guī)行為的規(guī)定追究責任。
第五章 附則
第三十八條（實施日期）本辦法自 年 月 日起施行。
