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PPP項(xiàng)目績(jī)效管理研究系列報(bào)告發(fā)布
2019-11-22 瀏覽次數(shù):1009

PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理是在項(xiàng)目確定采用 PPP 模式之后,從項(xiàng)目投資人、承包商、供應(yīng)商、政府部門、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者要求和關(guān)心的項(xiàng)目目標(biāo)出發(fā),對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、環(huán)境和技術(shù)等各方面因素,從項(xiàng)目投入、實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目產(chǎn)出、外部效應(yīng)等角度進(jìn)行全面和客觀的評(píng)價(jià),并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋于項(xiàng)目績(jī)效管理過(guò)程中,持續(xù)提高項(xiàng)目的績(jī)效。

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理研究背景

自記為PPP元年的2014年起,我國(guó)PPP處于項(xiàng)目落地的高速發(fā)展期,在項(xiàng)目規(guī)范與財(cái)政監(jiān)管的雙重背景下,落地減緩而項(xiàng)目逐漸進(jìn)入執(zhí)行期。根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2019年9月全國(guó)已成交PPP項(xiàng)目共7922個(gè),總成交規(guī)模達(dá)12.41萬(wàn)億,其中采用可行性缺口補(bǔ)助及政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)93.52%,總投資規(guī)模為11.39萬(wàn)億,未來(lái)年度對(duì)政府財(cái)政支出需求明顯。績(jī)效管理是項(xiàng)目執(zhí)行階段的重要環(huán)節(jié),嚴(yán)格執(zhí)行按效付費(fèi)機(jī)制,有利于避免PPP淪為地方政府變相融資的工具,違背通過(guò)PPP模式緩解政府債務(wù)壓力的初衷。

目前,我國(guó)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理主要存在以下難點(diǎn):

(1)部門多,協(xié)調(diào)難

PPP項(xiàng)目的合同體系下涉及相關(guān)方多、合同關(guān)系的決策鏈較長(zhǎng),各參與方溝通效率和能力參差不齊,且多方信息傳遞通道有限,可能存在信息不對(duì)稱的情況,因此協(xié)調(diào)推進(jìn)困難。

(2)行業(yè)多,專業(yè)雜

PPP模式主要應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域,按照全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的行業(yè)領(lǐng)域劃分方法,包含19個(gè)一級(jí)行業(yè),而細(xì)分行業(yè)多達(dá)97個(gè)?(jī)效考核涉及的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)因行業(yè)領(lǐng)域不同而存在差異,并且PPP項(xiàng)目打捆呈現(xiàn)越來(lái)越復(fù)雜的趨勢(shì),導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)需兼顧多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域要求,對(duì)于績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)制定提出較高要求。

(3)周期長(zhǎng),管理難

PPP項(xiàng)目合作期一般為10~30年,政府方、項(xiàng)目公司等合同相關(guān)方在合作期內(nèi),往往需要面臨多次政府換屆、人員更迭、資料移交、信息公開(kāi)等管理需求。從這一角度而言,加強(qiáng)檔案管理和信息化平臺(tái)建設(shè),納入項(xiàng)目文件及數(shù)據(jù)資料顯得頗為重要。

政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的服務(wù)性訴求和項(xiàng)目公司對(duì)于項(xiàng)目的收益性訴求存在差異,需要通過(guò)績(jī)效管理協(xié)調(diào)雙方的目標(biāo)訴求。此外,部分項(xiàng)目由于前期未受到規(guī)范文件的標(biāo)準(zhǔn)約束,項(xiàng)目產(chǎn)出不清晰,尤其是運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善,需要通過(guò)加強(qiáng)PPP績(jī)效管理的途徑完善PPP合同,以保證未來(lái)10年以上項(xiàng)目合作的可持續(xù)性。

(4)維度多,差異大

PPP項(xiàng)目因行業(yè)領(lǐng)域、交易結(jié)構(gòu)不同,相關(guān)利益者的訴求差異明顯,導(dǎo)致績(jī)效管理方案綜合協(xié)調(diào)時(shí)需要兼顧各方而形成多個(gè)績(jī)效考核維度。缺乏針對(duì)性和操作性的績(jī)效方案容易流于形式,因此要結(jié)合應(yīng)用行業(yè)升級(jí)與技術(shù)進(jìn)步,并對(duì)歷史信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,通過(guò)數(shù)據(jù)反哺針對(duì)性優(yōu)化績(jī)效管理方案。

縱觀中央層面績(jī)效政策,除強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用績(jī)效管理和地方政府建設(shè)成果績(jī)效管理外,針對(duì)PPP項(xiàng)目明確了績(jī)效管理及建立按效付費(fèi)機(jī)制的必要性,從政策內(nèi)容演變趨勢(shì)看,我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格。但因PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期、多專業(yè)導(dǎo)致的復(fù)雜性等,目前缺乏按照PPP項(xiàng)目要素劃分的針對(duì)性績(jī)效指引或規(guī)范文件,因此基于行業(yè)領(lǐng)域的分類績(jī)效研究顯得很有必要。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理流程

在PPP 項(xiàng)目“全面實(shí)施績(jī)效管理”的理念和要求下,各級(jí)政府、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等納入項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、預(yù)算管理、執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)、移交的全過(guò)程,以促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方按照實(shí)施方案和合同約定的要求,以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的,開(kāi)展各項(xiàng)管理活動(dòng)?(jī)效管理通常被看作是PDCA(績(jī)效計(jì)劃(Plan)、績(jī)效實(shí)施(Do)、檢查評(píng)價(jià)(Check)、結(jié)果處理及反饋(Action))的管理循環(huán)。

圖 績(jī)效管理循環(huán)過(guò)程

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見(jiàn)稿)》(財(cái)辦金[2019]39號(hào))中,指出PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的四大模塊為:目標(biāo)與指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效應(yīng)用

(1)目標(biāo)與指標(biāo)管理

PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是指政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)達(dá)到的PPP工作目標(biāo)以及PPP項(xiàng)目全生命周期提供公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和效果,主要包括項(xiàng)目管理目標(biāo)、項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)、項(xiàng)目效果目標(biāo)、可持續(xù)性目標(biāo)。

一個(gè)良好的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要做到評(píng)價(jià)內(nèi)容完整、指標(biāo)定義具體、形式獨(dú)立,具備完整性、協(xié)調(diào)性和比例性。指標(biāo)體系通常包括具體指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)解釋、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分方法幾個(gè)方面。由于PPP項(xiàng)目的行業(yè)性、區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性差異,績(jī)效指標(biāo)體系的可參考性受限,因此需要基于大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分析,以提高績(jī)效指標(biāo)體系的借鑒性。

圖 PPP項(xiàng)目各階段的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)管理要求

(2)績(jī)效監(jiān)控

PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是指運(yùn)用科學(xué)、合理的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控方法,對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目建成或運(yùn)營(yíng)工作執(zhí)行的進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控,準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目執(zhí)行情況與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,糾正績(jī)效運(yùn)行偏差,確?(jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)階段的工作推進(jìn)情況開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控。原則上每財(cái)政年度內(nèi)至少開(kāi)展一次績(jī)效監(jiān)控。

績(jī)效監(jiān)控通常理解為日常監(jiān)控管理,監(jiān)測(cè)結(jié)果資料可根據(jù)PPP合同約定,確定是否影響年度績(jī)效考核結(jié)果及財(cái)政支付情況。

圖 PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控工作流程圖

(3)績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)指行業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同設(shè)定的績(jī)效目標(biāo),運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法,對(duì)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果、可持續(xù)性等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。原則上項(xiàng)目竣工決算后及移交完成后應(yīng)分別開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià);項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每完整財(cái)政年度應(yīng)開(kāi)展一次,結(jié)束時(shí)間不應(yīng)遲于第二年度預(yù)算申報(bào)時(shí)間。

績(jī)效評(píng)價(jià)按照評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn),通常分為建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)、移交期績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目后評(píng)價(jià),通過(guò)全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)管理,保障項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目效益。

圖 PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段績(jī)效評(píng)價(jià)流程圖

(4)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是指全面反映績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際績(jī)效情況的內(nèi)容、事項(xiàng)、結(jié)論等?(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是指財(cái)政部門、預(yù)算部門和被評(píng)價(jià)單位通過(guò)多種方式充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,將其轉(zhuǎn)化為提高績(jī)效的具體行為。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用,是PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處的關(guān)鍵,也是預(yù)算績(jī)效管理全部工作的落腳點(diǎn)。

績(jī)效結(jié)果應(yīng)用,應(yīng)注意考慮財(cái)政支付與績(jī)效考核的掛鉤比例與掛鉤機(jī)制,適當(dāng)選用扣減法、比例取值法、區(qū)間取值法等制定按效付費(fèi)機(jī)制。同時(shí),應(yīng)注意綜合運(yùn)用績(jī)效反饋與績(jī)效激勵(lì)機(jī)制,提高項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)積極性。

三、市政道路PPP項(xiàng)目績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,交通擁堵日益嚴(yán)重,市政道路建設(shè)的滯后將會(huì)嚴(yán)重影響城市發(fā)展,因此本系列報(bào)告首先選擇市政道路PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效研究。截至2019年9月,全國(guó)已成交市政道路PPP項(xiàng)目共837個(gè),占全部已成交項(xiàng)目數(shù)量的10.57%。為保障績(jī)效研究資料的相對(duì)完整性和應(yīng)用意義,選擇示范項(xiàng)目進(jìn)行針對(duì)性研究,在財(cái)政部公布的四批PPP示范項(xiàng)目中,市政道路PPP項(xiàng)目共53個(gè),數(shù)量占比為5.30%。

經(jīng)對(duì)市政道路PPP示范項(xiàng)目公開(kāi)績(jī)效文件研究發(fā)現(xiàn):

(1)績(jī)效目標(biāo):通常包含兩個(gè)層次,一是外部性目標(biāo):完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施,緩解交通壓力,促進(jìn)城市區(qū)域發(fā)展;二是約束性目標(biāo):確保項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性、產(chǎn)出結(jié)果和項(xiàng)目效益。

(2)考核周期:績(jī)效考核均覆蓋運(yùn)營(yíng)期,但建設(shè)期及移交期的績(jī)效設(shè)置較少;另外部分項(xiàng)目對(duì)中期評(píng)估做出約定,時(shí)間間隔以2~4年為主。

(3)績(jī)效指標(biāo):各市政道路項(xiàng)目的建設(shè)期績(jī)效考核指標(biāo)具有較高的相似度,且設(shè)置簡(jiǎn)潔,評(píng)分細(xì)則并不完善;運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)集中反映了項(xiàng)目高質(zhì)量服務(wù)的訴求,通常按兩級(jí)指標(biāo)體系設(shè)計(jì),評(píng)分細(xì)則具備較強(qiáng)的可度量性;移交期績(jī)效指標(biāo)主要集中在移交的項(xiàng)目質(zhì)量和移交進(jìn)度管理。

(4)指標(biāo)體系影響因素:通過(guò)對(duì)比不同回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作模式下的市政道路PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系,發(fā)現(xiàn)無(wú)明顯特征差異。

(5)績(jī)效應(yīng)用:約1/3市政道路PPP示范項(xiàng)目將建設(shè)期考核結(jié)果與可用性付費(fèi)掛鉤,約1/10的項(xiàng)目將運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性付費(fèi)掛鉤,這與項(xiàng)目落地時(shí)間早于92號(hào)文等約束性文件發(fā)布時(shí)間相關(guān)。

研究市政道路PPP示范項(xiàng)目績(jī)效文件過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)目前績(jī)效管理存在以下問(wèn)題:

(1)項(xiàng)目信息公開(kāi)不全面

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中已進(jìn)入執(zhí)行階段的市政道路PPP示范項(xiàng)目,已按照要求公布了合同及實(shí)施方案文件,但關(guān)于績(jī)效管理的信息未完全公開(kāi),或公布信息不夠完整。

(2)建設(shè)期績(jī)效考核體系較模糊

市政道路PPP示范項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核體系缺乏實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新,指標(biāo)設(shè)置集中在工程項(xiàng)目管理中的“三控三管一協(xié)調(diào)”,未能充分體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn),且指標(biāo)量化普遍不足

(3)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核權(quán)重設(shè)置缺乏合理依據(jù)

市政道路PPP示范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)大多具備明確的扣分細(xì)則,但各指標(biāo)的權(quán)重確定缺乏明確的依據(jù)和來(lái)源。指標(biāo)的確定方法較多,但文件中未明確描述則無(wú)法判斷權(quán)重的合理性。

(4)績(jī)效考核與項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)聯(lián)度低

從宏觀層面看市政道路PPP項(xiàng)目應(yīng)實(shí)現(xiàn)完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、緩解交通壓力、優(yōu)化路網(wǎng)系統(tǒng)、促進(jìn)城市區(qū)域發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo),但目前的市政道路PPP示范項(xiàng)目績(jī)效管理體系主要對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)成果和服務(wù)做出評(píng)價(jià),沒(méi)有涉及對(duì)項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目是否物有所值進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。

(5)績(jī)效管理體系缺乏激勵(lì)機(jī)制

市政道路PPP示范項(xiàng)目評(píng)分細(xì)則主要是扣分項(xiàng),且按效付費(fèi)機(jī)制中缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,不利于社會(huì)資本發(fā)揮主觀能動(dòng)性與專業(yè)性,促進(jìn)PPP項(xiàng)目管理效率與服務(wù)水平的提升。

四、市政道路PPP項(xiàng)目績(jī)效管理優(yōu)化分析

為系統(tǒng)化地建立績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的參考體系,對(duì)市政道路PPP示范項(xiàng)目績(jī)效管理體系進(jìn)行優(yōu)化時(shí),按照以下研究思路:

1.全面梳理財(cái)政部征求意見(jiàn)稿要求與內(nèi)在邏輯(政策依據(jù));

2.全面整理財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目相關(guān)資料,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(歸納法);

3.從示范項(xiàng)目中篩選特點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行案例研究。識(shí)別和研究項(xiàng)目績(jī)效相關(guān)要素:可研、實(shí)施方案、招標(biāo)文件、PPP合同(案例研究);

4.梳理國(guó)家、行業(yè)主管部門、地方在市政道路領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、以及市政道路相關(guān)配套工程(設(shè)施、各類管線、園林綠化)領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范,并考慮項(xiàng)目管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)(演繹法);

5.征詢行業(yè)專家、政府方、企業(yè)方專家意見(jiàn)(德?tīng)柗品ǎ?/span>

6.總結(jié)提煉世界銀行貸款項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)-ISR與ICR,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與良好實(shí)踐。

實(shí)施機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門(或委托的第三方機(jī)構(gòu))在制定績(jī)效管理之前,需要根據(jù)PPP合同約定梳理實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政單位、項(xiàng)目公司等參與方的責(zé)任義務(wù),明確項(xiàng)目的管理目標(biāo)、產(chǎn)出目標(biāo),綜合考慮社會(huì)環(huán)境效益,建立合理的按效付費(fèi)機(jī)制,全面系統(tǒng)做好相關(guān)工作安排。

市政道路PPP項(xiàng)目,首先要澄清付費(fèi)機(jī)制,項(xiàng)目自身的收益性將影響績(jī)效指標(biāo)與考核方法的制定,同時(shí)需注意項(xiàng)目是否存在項(xiàng)目打捆、資源補(bǔ)償?shù)惹樾。按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)盡量客觀、合理,引入績(jī)效監(jiān)控機(jī)制,明確項(xiàng)目公司的監(jiān)控義務(wù)、政府的監(jiān)控措施以及具體的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),為政府財(cái)政承受能力監(jiān)測(cè)提供依據(jù)。具體項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì),應(yīng)以可研設(shè)計(jì)等資料為準(zhǔn)。但設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)體系時(shí),仍可根據(jù)行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、ESG準(zhǔn)則等內(nèi)容,提煉出市政道路PPP項(xiàng)目中通用的內(nèi)容作為指標(biāo)體系設(shè)置的參考。(具體建議指標(biāo)詳見(jiàn)報(bào)告全文,點(diǎn)擊“閱讀原文”下載報(bào)告。)

由此推廣,進(jìn)行績(jī)效管理、績(jī)效分析時(shí),首先要從頂層戰(zhàn)略出發(fā),根據(jù)不同項(xiàng)目類型,不同行業(yè)的情況,合理制定的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)考核體系,依據(jù)已經(jīng)簽訂的PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行合理督導(dǎo)(除了涉及公共利益、法律和行業(yè)技術(shù)要求等情況,需謹(jǐn)慎防止超越合同約定而影響投資回收和金融安全),以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目服務(wù)于社會(huì),提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的。