一、什么是合法的建設(shè)工程項(xiàng)目總承包分包？
《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱“《建筑法》”）第二十四條規(guī)定“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位；但是，不得將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包單位。”第二十九條規(guī)定“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成�！�
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱“《招投標(biāo)法》”）第三十條的規(guī)定“投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件載明的項(xiàng)目實(shí)際情況，擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進(jìn)行分包的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件中載明�！钡谒氖藯l規(guī)定“中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包。”
《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》”）規(guī)定“（二）工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程的承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工總承包或者設(shè)計(jì)—施工總承包模式�！� “（九）工程總承包項(xiàng)目的分包。工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書(shū)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)。（十）工程總承包項(xiàng)目嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包和違法分包。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)分包的管理，不得將工程總承包項(xiàng)目轉(zhuǎn)包，也不得將工程總承包項(xiàng)目中設(shè)計(jì)和施工業(yè)務(wù)一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實(shí)施設(shè)計(jì)的，不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體部分的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實(shí)施施工的，不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位�！�
根據(jù)上述規(guī)定，總承包分包是指總承包單位將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位，合法的總承包分包需要符合以下規(guī)定：
1. 按照總承包合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意；
2. 施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成，可以將部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成；
3. 工程總承包的，工程總承包單位自行實(shí)施設(shè)計(jì)的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)，而不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體部分的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包單位自行實(shí)施施工的，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)，而不得將工程總承包項(xiàng)目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位。
二、總承包分包是否需要招標(biāo)？
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《招投標(biāo)法實(shí)施條例》”）第29條規(guī)定“招標(biāo)人可以依法對(duì)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)�！�
《推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》第二條第（九）款規(guī)定“工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書(shū)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)�！�
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）第三條第（三）款規(guī)定“除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)�！�
根據(jù)上述規(guī)定，《招投標(biāo)法實(shí)施條例》僅規(guī)定“以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)”，而并未規(guī)定總承包分包必須招標(biāo)，同時(shí)，在上述工程總承包的相關(guān)規(guī)定中進(jìn)一步明確了“除以暫估價(jià)形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)”。我們認(rèn)為，除以暫估價(jià)[1]形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)外，總承包分包可以直接發(fā)包，不需要再次招標(biāo)。
與此同時(shí)，來(lái)自司法實(shí)務(wù)的生效判例也從側(cè)面印證了上述分析結(jié)論。湖北省高級(jí)人民法院就武漢地質(zhì)勘察基礎(chǔ)工程有限公司與福建中森建設(shè)有限公司湖北分公司、福建中森建設(shè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案[2]做出生效判決。關(guān)于涉案基礎(chǔ)工程專業(yè)分包合同的效力問(wèn)題，湖北省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“工程總承包在涉及社會(huì)公共安全等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)。但工程分包法律并未明示必須經(jīng)過(guò)招投標(biāo)。由于工程總承包已經(jīng)包含了分包部分，在工程總承包已設(shè)置招標(biāo)投標(biāo)制度的情況下，工程質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益等相關(guān)法益已得到保障，分包部分無(wú)須再次進(jìn)行招投標(biāo)，故武漢地質(zhì)公司主張分包未招投標(biāo)而無(wú)效的理由不能成立。”
三、PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式下的總承包方式應(yīng)用障礙和總承包分包法律適用的兩難困境
1. PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式下總承包方式應(yīng)用的障礙
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；”（以下簡(jiǎn)稱“兩標(biāo)并一標(biāo)”）。
上述“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定在PPP項(xiàng)目中被廣泛應(yīng)用，且大部分PPP項(xiàng)目如文首提出的案例一樣，由中標(biāo)社會(huì)資本聯(lián)合體中具備施工資質(zhì)和能力的施工方直接簽訂工程總承包合同或包含貨物供應(yīng)的施工總承包合同，但事實(shí)上僅具備施工資質(zhì)和能力的施工單位并不具備“自行”生產(chǎn)貨物、提供設(shè)計(jì)的能力，如果嚴(yán)格理解“兩標(biāo)并一標(biāo)”中“自行”的要求，中標(biāo)社會(huì)資本中的施工單位適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”條款直接簽訂工程總承包合同或包含貨物供應(yīng)的施工總承包合同本身就存在法律適用的障礙。
2. PPP項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式下總承包分包法律適用的兩難困境
即使在寬泛（“自行”寬泛理解為“具備法定資質(zhì)”即可）理解“兩標(biāo)并一標(biāo)”規(guī)定的情況下，就回到了文首提出的問(wèn)題，中標(biāo)社會(huì)資本中的施工單位直接簽訂了工程總承包合同，是否就可以直接適用總承包分包的相關(guān)規(guī)定，僅就暫估價(jià)部分的分包進(jìn)行招標(biāo)？而且其事實(shí)上不具備“自行”生產(chǎn)或提供的貨物和設(shè)計(jì)部分是否還需要通過(guò)招標(biāo)方式進(jìn)行分包呢？
由于暫估價(jià)的概念通常出現(xiàn)在清單招標(biāo)的項(xiàng)目中，而大部分PPP項(xiàng)目在招選社會(huì)資本時(shí)前期工作并未完全完成，甚至只是做到可研階段，所以PPP項(xiàng)目在采購(gòu)社會(huì)資本階段通常不會(huì)考慮設(shè)置暫估價(jià)，因此如果僅要求總承包單位對(duì)暫估價(jià)部分的分包進(jìn)行招標(biāo)，而該部分設(shè)計(jì)和服務(wù)并未在PPP項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本階段進(jìn)行競(jìng)價(jià)，則放大了總承包商直接分包的權(quán)力，可能會(huì)導(dǎo)致工程整體投資失控，這并不符合總承包單位分包規(guī)定的立法本意；反正，如果要求總承包單位對(duì)于其無(wú)法“自行”提供或生產(chǎn)的設(shè)計(jì)和貨物一攬子進(jìn)行分包的二次招標(biāo)，而該部分設(shè)計(jì)和服務(wù)已經(jīng)在PPP項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本階段進(jìn)行了競(jìng)價(jià)，無(wú)疑也是程序的浪費(fèi)。
四、我們的建議
我們認(rèn)為，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式下的總承包方式應(yīng)用障礙和分包要求的兩難困境的根本原因在于 “兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定割裂了招標(biāo)程序和競(jìng)價(jià)的內(nèi)在邏輯和關(guān)系，參考總承包單位進(jìn)行分包的相關(guān)法律規(guī)定僅要求對(duì)暫估價(jià)部分進(jìn)行招標(biāo)，該等條件同樣明確指向是否在選擇總承包單位時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了充分的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目中的建設(shè)工程，在項(xiàng)目公司發(fā)包和總承包單位分包兩個(gè)層面是否還需要另行招標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)以該等工程、貨物或服務(wù)在是否已在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)階段進(jìn)行競(jìng)價(jià)為主要考慮因素。而目前“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定（1）限定了“招標(biāo)”的形式，而“招標(biāo)”僅是競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式之一，政府采購(gòu)法中規(guī)定的其它方式也可以形成充分的競(jìng)爭(zhēng)；（2）規(guī)定“自行”實(shí)施，而“自行”的理解存在嚴(yán)格或?qū)挿褐疇?zhēng)，大部分中標(biāo)社會(huì)資本并不具備完全“自行”建設(shè)、生產(chǎn)或者提供全部項(xiàng)目工程、貨物或服務(wù)的能力，如果嚴(yán)格理解就會(huì)排除大部分項(xiàng)目中工程總承包或含貨物供應(yīng)的施工總承包的適用，即使寬泛理解也會(huì)給雖然具備相關(guān)法定資質(zhì)，但并不具備“自行”建設(shè)、生產(chǎn)或者提供全部項(xiàng)目工程、貨物或服務(wù)的能力的總承包單位直接分包帶來(lái)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。
因此，我們建議將適用于PPP項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定修訂為：“在涉及工程建設(shè)、貨物供應(yīng)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)階段已競(jìng)價(jià)的工程、貨物或服務(wù)，在依據(jù)政府采購(gòu)法選定的社會(huì)資本具備相應(yīng)法定資質(zhì)時(shí)，可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”該等修訂立足于PPP項(xiàng)目中工程、貨物或服務(wù)是否已在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)階段進(jìn)行競(jìng)價(jià)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行競(jìng)價(jià)的部分，具備相應(yīng)法定資質(zhì)社會(huì)資本可以直接承攬，且作為總承包單位的情況下可以不再招標(biāo)，直接發(fā)包。
[1].《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第29條規(guī)定：“前款所稱暫估價(jià)，是指總承包招標(biāo)時(shí)不能確定價(jià)格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時(shí)估定的工程、貨物、服務(wù)的金額。
《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）2.0.19的規(guī)定，暫估價(jià)是指招標(biāo)人在工程量清單中提供的用于支付必然發(fā)生但暫時(shí)不能確定價(jià)格的材料、工程設(shè)備的單價(jià)以及專業(yè)工程的金額。
[2]. 詳細(xì)案情及判決結(jié)果見(jiàn)“(2014)鄂民一初字第00015號(hào)”判決書(shū)。生效判決詳見(jiàn)依據(jù)見(jiàn)湖北省高級(jí)人民法院（2017）鄂執(zhí)22號(hào)執(zhí)行裁定書(shū)。
