2020年注定是不平凡的一年，新冠疫情橫掃全球，極大的影響了世界經(jīng)濟的運行節(jié)奏，中國在舉全國之力贏得抗擊疫情初步勝利的情況下，抓緊時機出臺各項推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)和擴大有效投資，以振興經(jīng)濟的財政和貨幣政策，地方政府專項債券作為財政逆周期調(diào)控的重要抓手，2020年新增額度達到了3.75萬億元，比上年增加了1.6萬億元，增長幅度達到75%。從2015年至今，不到6年時間，地方政府專項債累計新增額度超過8萬億元，已經(jīng)成為地方政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施投融資的首選工具。然而，盡管地方政府專項債規(guī)模增長速度快、支持領(lǐng)域廣、申報、審批和資金下達流程相對較短，但是受嚴格的額度控制和預(yù)算管理，分配到全國各州市、縣區(qū)的地方政府專項債額度與當?shù)財?shù)額巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求相比，遠遠滿足不了地方項目建設(shè)的資金需求。有地方政府提出能否將2014年以來中央層面政策高位推動、并在全國廣泛運用的政府與社會資本PPP模式與地方政府專項債結(jié)合，進一步解決項目融資難的問題。2019年11月，財政部副部長鄒加怡在第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇也提出了“探索PPP與地方政府專項債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)”，財政部PPP中心主任焦小平也表達了“PPP與地方政府專項債兩者結(jié)合，有利于降低PPP項目的融資成本，未來也將降低財政壓力”的創(chuàng)新思路，部分省市、地區(qū)通過出臺地方法規(guī)積極探索試行PPP與地方政府專項債券結(jié)合的投融資模式。筆者近期也承接了某地方政府PPP與地方政府專項債結(jié)合的咨詢服務(wù)案例，就這種組合模式實操問題談?wù)勛约旱恼J識，與大家共同交流。
01
地方政府專項債和PPP模式組合順序及方式的思考
（一）關(guān)于地方政府專項債和PPP模式組合的順序
地方政府專項債+PPP的組合順序有兩種：一種是地方政府專項債+PPP組合模式，即政府主管部門和項目單位先申請到地方政府專項債資金，獲得項目所需部分股權(quán)、債務(wù)資金，再引入社會資本方通過采用政府與社會資本合作PPP模式，將解決項目剩余融資需求和提升公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的雙重目標有機結(jié)合，結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)過深入分析，具有可實操性。另外一種是PPP+地方政府專項債模式，即項目先采用政府與社會資本合作PPP模式入庫，再爭取地方政府專項債資金。這種組合方式因地方政府專項債資金有嚴格的額度控制，在沒有獲得地方政府專項債資金前，若在PPP實施方案中，將政府專項債未來預(yù)計可爭取資金性質(zhì)和金額納入股權(quán)設(shè)置、融資需求、回報機制、政府運營補貼支出測算等邊界范圍，一旦PPP項目入庫后，出現(xiàn)地方政府專項債資金實際獲取情況與預(yù)計情況出入較大，整個PPP項目實施將面臨極大的風險。筆者就這個問題與部分社會資本方和金融機構(gòu)討論，社會資本方和金融機構(gòu)均表示這種操作難以通過內(nèi)部決策和風險評估程序。同時，因項目預(yù)期收益償還地方政府專項債本息和項目市場化融資本息的渠道不同，目前尚存在PPP和地方政府專項債預(yù)算管理、適用條件等政策障礙，結(jié)合政策導(dǎo)向并經(jīng)深入分析，暫不具有可實操性。需要說明的是，目前一些省市對高速公路等重點領(lǐng)域投融資缺口較大的PPP項目給予了地方政府專項債資金扶持，針對這種情況，筆者認為這并不是鼓勵入庫PPP項目給予地方政府專項債資金的政策信號。我們也看到，2019年3月，山東省鄒平縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司新建鐵路專用線項目進入財政部PPP項目管理庫，后于2020年1月16日，成功發(fā)行地方政府專項債券金額4.37億，發(fā)行期限20年。經(jīng)分析，該項目不屬于上文所述“PPP+地方政府專項債模式”。針對這種特定領(lǐng)域、特定PPP項目入庫、執(zhí)行后，又獲得地方政府專項債，從資金性質(zhì)上有全部作為項目資本金的、有全部作為項目融資資金的，也有部分作為項目資本金、部分作為項目融資資金的等三種不同情況，需要作出后續(xù)調(diào)整、完善措施，即在獲得地方政府專項債資金的前提下，分析對原有PPP合同中股權(quán)設(shè)置、融資需求、回報機制、政府付費支出方式及金額等的影響，重新調(diào)整財承數(shù)據(jù)，啟動與社會資本方的再談判機制并簽署PPP補充合同（協(xié)議）
（二）關(guān)于地方政府專項債和PPP模式組合方式
目前地方政府專項債+PPP模式組合方式有兩種：一種是將已經(jīng)申請到地方政府專項債資金的項目引入PPP模式。另外一種是將已經(jīng)申請到地方政府專項債資金的項目與其他未申請到地方政府專項債資金的項目打包后引入PPP模式。至于在該組合方式下，是否需要將打包后的項目編制于一個可研報告中，并獲得批復(fù)后引入PPP模式，可征詢?nèi)谫Y機構(gòu)的意見，我們建議采用A包+B包模式，即已經(jīng)申請地方政府專項債資金的項目為A包，其他未申請地方政府專項債資金的項目無論1個或多個項目，在原有獨立可研報告及批復(fù)基礎(chǔ)上，編制合并的可研報告并獲得批復(fù)組合為B包后，A包+B包一并引入PPP模式。
02
地方政府專項債+PPP組合的前提條件和適用范圍
根據(jù)前面的分析，下文僅就地方政府專項債+PPP組合模式從實操層面進行分析。
（一）地方政府專項債+PPP組合運用的前提條件
1.項目已經(jīng)申報通過并獲得地方政府專項債資金，但仍需要引入社會資本方解決項目后續(xù)融資問題，并借助社會資本方的團隊、業(yè)績等降低成本、提升公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給效率，實現(xiàn)項目物有所值目標。
2.獲得地方政府專項債資金項目單獨運用或與其他子項打包引入PPP模式后，經(jīng)測算，財承能夠控制在一般公共預(yù)算支出10%紅線范圍內(nèi)。
3.無論是新建、存量，還是存量+新建項目均需按照規(guī)定完成前期立項審批手續(xù)，達到PPP項目入庫的相關(guān)條件。
4.地方政府專項債券對應(yīng)的項目單位，需滿足PPP模式下政府出資者代表條件，并獲得政府授權(quán)，作為未來PPP項目公司的政府股東履行相關(guān)權(quán)利義務(wù)。
5.已經(jīng)申請的地方政府專項債券資金性質(zhì)、金額和相關(guān)申報“一案兩評”文件測算數(shù)據(jù)、結(jié)果等不發(fā)生實質(zhì)性變動，納入PPP模式下的“一方案兩論證”報告及相關(guān)測算數(shù)據(jù)中。經(jīng)市場測試，能夠找到得到潛在社會資本方和意向性金融機構(gòu)。
（二）地方政府專項債+PPP組合運用的項目適用范圍
1.項目類型必須同時符合地方政府專項債券和PPP模式政策文件支持的領(lǐng)域，對企業(yè)投資項目、土地儲備項目、可推向市場化經(jīng)營的商業(yè)項目、招商引資項目、涉及國家安全或重大公共利益的項目、純工程建設(shè)且無運營內(nèi)容的項目等，均不適合采用地方政府專項債+PPP組合模式。
2.獲得地方政府專項債資金項目本息償還來源不涉及或涉及使用土地收益的比率降低，多依靠項目專項收入和依照收支兩條線管理、納入政府性基金預(yù)算的污水、垃圾處理等收入償還。理由是：《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）明文規(guī)定“(三)強化財政支出責任監(jiān)管。…新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出�！卑凑铡皩嵸|(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等項目雖然收支納入政府性基金預(yù)算，但是這種處理是為了滿足財政預(yù)算管理需要，其與PPP項目有直接對應(yīng)關(guān)系，而土地收益則不一定與PPP項目有直接對應(yīng)關(guān)系。
03
地方政府專項債+PPP組合實操層面應(yīng)該注意的事項
（一）關(guān)于期限錯配問題。
地方政府專項債期限與PPP項目合作期存在期限錯配問題。根據(jù)文件規(guī)定，地方政府專項債期限可為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年和30年，由各地綜合考慮項目建設(shè)、運營、回收周期和債券市場狀況等合理確定。PPP項目考慮建設(shè)運營需要，合作周期一般不短于10年。我們認為，對于期限短于10年的地方政府專項債券只要項目預(yù)期現(xiàn)金流能夠償還地方政府專項債本息和市場化融資本息，債券期限可以低于PPP項目合作周期。對于期限長于PPP項目合作周期的地方政府專項債券，可在PPP項目結(jié)束資產(chǎn)移交政府后由政府繼續(xù)償還地方政府專項債本息，因此，地方政府專項債期限與PPP項目合作期可以不一致，不存在期限錯配風險。
（二）關(guān)于收入成本測算、現(xiàn)金流分析和政府付費支出測算中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來源和使用問題。
在地方政府專項債+PPP組合模式里，由于申請成功的地方政府專項債項目有一套完整并經(jīng)省級部門評審?fù)ㄟ^的“一案兩評”文件，因此，在引入PPP模式，開展的項目收入成本測算、現(xiàn)金流分析和政府付費支出測算中，如果是獲得地方政府專項債資金的項目單獨包裝為PPP模式，建議直接引用地方政府專項債“一案兩評”文件相關(guān)財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照PPP財承和物有所值相關(guān)文件要求做出測算；如果屬于使用地方政府專項債資金的項目與其他項目打包后包裝為一個PPP項目，則根據(jù)融資機構(gòu)意見做出如下處理：一是多個子項目整合為一個可研報告并批復(fù)的情況下，相關(guān)項目收入成本、現(xiàn)金流和政府付費支出等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和測算分析都要按照PPP財承和物有所值相關(guān)文件要求完成相關(guān)測算分析。二是按照前面所述A包+B包形式組合情況下，A包項目引用地方政府專項債“一案兩評”文件相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)，B包基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需通過市場調(diào)查、類似項目歷史數(shù)據(jù)進行分析后獲取，然后A+B包按照PPP財承和物有所值相關(guān)文件要求完成相關(guān)測算分析。需要提示的是，在PPP項目現(xiàn)金流量測算表中，建議對涉及償還地方政府專項債本息的專項收入應(yīng)在收入、成本、付息大項下明確區(qū)分，便于保障專項債本息償還及賬務(wù)核算。在PPP“一方案兩論證”報告中要同時對該部分收入和還本付息支出做出專門說明，明確償還渠道及安排。
（三）關(guān)于地方政府專項債資金使用績效和PPP項目績效考核問題。
在十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018年9月1日）明確“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的政策要求下，地方政府專項債依據(jù)財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號）文件，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務(wù)資金績效管理機制，推進實施地方政府債務(wù)項目績效管理的理念，與PPP項目全生命周期績效管理、按效付費、激勵相容的理念是吻合的，具體到地方政府專項債+PPP的組合模式中，需要區(qū)分績效考核的目的、主體和客體情況，分別作出處理：一是以按效付費、激勵相容為目標的，對項目實施機構(gòu)、項目公司及社會資本方的績效考核，無論地方政府專項債資金是指明用途用作項目資本金，或未指明用途作為融資資金，均可視為由項目公司管理和使用資金，因此，績效考核的指標體系和掛鉤付費辦法，針對地方政府專項債資金，還是其他股權(quán)、債券資金都沒有實質(zhì)性區(qū)別。二是以優(yōu)化資源配置，提升資金使用效率，督促部門履職履責等為目標的，政府及所屬部門對項目實施機構(gòu)管理的PPP項目使用地方政府專項債資金情況或?qū)PP項目整體實施情況開展的績效評價，則應(yīng)該分別制定績效考核指標體系開展績效評價工作。
（四）關(guān)于地方政府專項債用作項目資本金本息處理問題。
自2019年6月《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，允許將地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金之后，地方政府專項債券可用作符合條件的重大項目資本金占該省份地方政府專項債規(guī)模的比例已經(jīng)提高到了25%。在實務(wù)中，部分重大項目地方政府專項債券用作資本金的比例超過了50%，占比非常之高。在地方政府專項債+PPP組合模式中，地方政府專項債用作資本金的比例在申請地方政府專項債資金時已經(jīng)確定，即使將其與其他非使用地方政府專項債資金項目打包，也不可能改變已申報地方政府專項債資金使用用途，我們只需關(guān)注這部分用作項目資本金的地方政府專項債本息償還需要對應(yīng)申報時確定的專項收益，并將這部分收益和還本付息支出一并納入財政管理，而非項目公司管理和核算范圍即可。換句話講，在編制PPP“一方案兩論證”報告時，應(yīng)該按照涵蓋地方政府專項債收支的全口徑數(shù)據(jù)開展測算分析，但是在項目公司實際運作中，地方政府專項債還本付息對應(yīng)收支核算是由財政部門負責。對償還地方政府專項債本息之外的收入如果無法覆蓋市場化融資本息，這部分缺口由政府運營期補貼支出彌補。
（五）關(guān)于PPP實施流程太長，影響地方政府專項債資金使用進度問題。
前面我們提到過，地方政府專項債+PPP組合模式運用的前提條件是政府主管部門和項目單位已經(jīng)爭取到了地方政府專項債資金，為了快速形成有效投資，地方政府專項債資金使用有時限要求，而PPP模式從準備階段、招標階段到執(zhí)行階段項目開工建設(shè)有較長的周期，為了有效解決這個問題，我們建議：對已經(jīng)申請到地方政府專項債資金的項目，在通過市場測試與潛在社會資本談判后，先組建項目公司開展項目建設(shè)，同時啟動PPP準備階段工作。對于尚處于策劃階段的項目，則可以在可研階段引入專業(yè)咨詢機構(gòu)對項目擬采用地方政府專項債+PPP組合模式同步做出財務(wù)測算和分析論證，如根據(jù)項目性質(zhì)、投資規(guī)模、所處領(lǐng)域等，測算爭取地方政府專項債資金的性質(zhì)、金額、發(fā)行期限；根據(jù)項目預(yù)期收益、投資回報、財承壓力等考慮申報地方政府債券到期是否需要續(xù)發(fā)；地方政府專項債+PPP組合后項目的股權(quán)設(shè)置比例、融資需求、預(yù)期可行性缺口補助金額等，在此基礎(chǔ)上擬定項目建設(shè)模式和投融資策劃方案和推進時間計劃，按照先爭取地方政府專項債，再啟動PPP準備階段工作的流程開展前期工作，確保最大程度減輕政策障礙，推動項目規(guī)范實施。投融資模式的持續(xù)創(chuàng)新是國家推進投資領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革的需要，面對新冠疫情下，依靠有效基建投資對經(jīng)濟的拉動作用顯著，從中央到地方都在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)社會投資活力、擴大有效投資方面不斷探索新的投融資模式，并從頂層設(shè)計方面陸續(xù)出臺支撐投資實踐的政策文件，如2019年11月，山東省五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債發(fā)行及項目配套融資工作的實施意見》（魯財債〔2019〕50號）提出“用好地方政府專項債券作為重大項目資本金政策，探索試行“PPP+地方政府專項債券”融資模式，拓寬實體項目政府投資渠道�！币恍┦∈袑PP模式與地方政府專項債券融資組合模式也有了實踐案例，對全國各地具有示范、指導(dǎo)、研究作用。隨著政策的調(diào)整和各地探索實踐活動的增多，PPP模式與地方政府專項債的結(jié)合將逐步成為政府公益性投資項目投融資的主要模式。
作者：劉芳 云南云嶺工程造價咨詢有限公司常務(wù)副總經(jīng)理 國家財政部PPP專家?guī)鞂＜?注冊咨詢工程師(投資) 注冊會計師
