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“PPP+EOD”模式推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展
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2021-03-01 瀏覽次數(shù)：1141 |
自2014年中國大力推廣PPP模式以來，綠色項目就成為中國PPP模式的主要適用領(lǐng)域。全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年11月報數(shù)據(jù)顯示，與綠色發(fā)展相關(guān)PPP項目的比例已占PPP項目總數(shù)六成以上。
EOD（以生態(tài)環(huán)境為導向的城市發(fā)展模式）理念應用到PPP模式之中，被稱為“PPP+EOD”模式。不少專家認為，EOD理念越來越成為PPP項目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應進一步積極探索并實施“PPP+EOD”模式，推動中國PPP創(chuàng)新發(fā)展。
PPP模式已成為綠色項目實施的重要載體
據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫統(tǒng)計，截至2020年11月末，累計有污染防治與綠色低碳項目5782個、投資額5.5萬億元。其中，簽約落地項目3848個、投資額3.8萬億元，開工建設項目2352個、投資額2.2萬億元。從數(shù)量上看，僅排在市政工程和交通運輸項目之后。
2016年8月31日，中國人民銀行等七部委發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》，強調(diào)綠色金融是為支持環(huán)境改善、應對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟活動，即對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。綠色金融體系是指通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關(guān)政策支持經(jīng)濟向綠色化轉(zhuǎn)型的制度安排。
其主要目的是動員和激勵更多社會資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)，更有效地抑制污染性投資，不僅有助于加快中國經(jīng)濟向綠色化轉(zhuǎn)型，支持生態(tài)文明建設，也有利于促進環(huán)保、新能源、節(jié)能等領(lǐng)域的技術(shù)進步，加快培育新的經(jīng)濟增長點，提升經(jīng)濟增長潛力。該意見的發(fā)布，使中國成為全球首個建立完整綠色金融政策體系的主要經(jīng)濟體。自此，中國綠色金融政策體系不斷完善，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品不斷豐富。
北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東認為，綠色金融與PPP模式的很多基本理念是相通的。例如，對于具體項目，雙方都以公益性項目為主；項目領(lǐng)域高度交集，且呈現(xiàn)出長期合作、回報率低的特征；成本補償機制和資產(chǎn)交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。同時，雙方可以互相借鑒、互為補充。探索“綠色金融+PPP”模式，助力生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為市場價值，通過金融杠桿和利益?zhèn)鲗C制將社會資金引向綠色產(chǎn)業(yè)，可促進人與自然和諧共生，達到高質(zhì)量綠色發(fā)展的目標。
原江蘇省財政廳黨組成員、副廳長宋義武認為，所謂EOD理念本質(zhì)上就是生態(tài)發(fā)展的理念，強調(diào)以生態(tài)文明建設為引領(lǐng)，導向發(fā)展，著眼未來，是相對環(huán)保發(fā)展、綠色發(fā)展更高層級的發(fā)展理念，也是新時代最重要的發(fā)展理念。PPP是推動基礎設施和公共服務領(lǐng)域項目建設的重要手段，實質(zhì)上是一種發(fā)展。因此，PPP模式也必須遵循EOD理念，只有這樣PPP才能融合新時代的要求，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才有生命力。
徐向東表示，高質(zhì)量綠色發(fā)展主要是通過具體的綠色項目實現(xiàn)的，綠色項目是綠色發(fā)展的有效載體和途徑。不是所有的綠色項目都能采用PPP模式實施，但是PPP模式已成為綠色項目實施的重要方式之一。以EOD模式發(fā)揮生態(tài)環(huán)境在城市建設中的中心作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、城市建設與生態(tài)環(huán)境的矛盾，將成為當前探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要模式和路徑。
EOD理念支持PPP模式可持續(xù)發(fā)展
EOD理念包括重視生態(tài)文明建設的引領(lǐng)作用、導向作用，促進生態(tài)環(huán)境與其他產(chǎn)業(yè)間的融合，發(fā)揮生態(tài)文明的內(nèi)生動力，從而推動經(jīng)濟和生態(tài)的綜合發(fā)展。在通過EOD理念支持PPP模式的可持續(xù)發(fā)展方面，不少專家給出了具體建議。
生態(tài)環(huán)境部科技與財務司投資處處長逯元堂認為，采用EOD模式能夠有效減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進PPP項目實施。
首先，EOD模式對環(huán)保投融資機制創(chuàng)新和實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。EOD模式是一種新型的項目組織實施模式，是以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化。EOD模式不但能夠在一定程度上解決生態(tài)環(huán)境治理融資難的問題，而且能夠提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血能力，實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛在市場向現(xiàn)實市場的轉(zhuǎn)化，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。
其次，實施此類項目需要統(tǒng)籌謀劃。生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的范圍要明確，兩者之間要具有較強的關(guān)聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境治理項目對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有明顯的價值提升作用，如有利于生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等。要統(tǒng)籌做好生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的成本收益測算，力求自我平衡，合理規(guī)劃項目內(nèi)容與體量。要強化生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合實施，一個主體一體化推進，避免割裂實施。需統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目之間的關(guān)系，合理地選擇PPP、商業(yè)開發(fā)等項目實施模式。統(tǒng)籌考慮項目實施主體在產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境治理等方面的綜合能力，強化資金、技術(shù)、人才等資源整合與企業(yè)之間的合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
最后，要關(guān)注不同類型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在EOD推進路徑中的差異性。當前EOD模式正在探索中，生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多、復雜性強，不同的生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的推進路徑存在較大差異，要因地制宜有針對性地破解推進中的障礙，總結(jié)EOD模式實施中的成功經(jīng)驗與失敗教訓，強化政策制度的協(xié)調(diào)性，有針對性地樹立不同類型EOD模式樣板，加強示范引導作用。
云南省財政廳金融合作中心主任楊捷從政府視角給出了三點建議：
一是以PPP為抓手，統(tǒng)籌區(qū)域投融資規(guī)劃發(fā)展。她認為，EOD模式對PPP發(fā)展最大的引導即為對政府投融資觀念轉(zhuǎn)變的引導。地方政府對PPP的認識應當從“籌錢的工具”向“掙錢的工具”轉(zhuǎn)變，充分利用PPP模式的政策導向優(yōu)勢，著眼于區(qū)域整體發(fā)展大局，將PPP作為區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)、社會發(fā)展的發(fā)力點，利用PPP撬動更多社會資本，從而帶動整個區(qū)域大發(fā)展。同時，國家層面應加強投融資規(guī)劃宣傳，積極引導地方開展投融資規(guī)劃，重視各項財政政策工具的靈活運用。
二是以PPP為基礎，探索模式組合與路徑優(yōu)化。EOD模式與PPP發(fā)展趨勢的特點相契合，在下一步推進PPP模式發(fā)展的過程中應加強PPP工具自身撬動功能的發(fā)揮。另外，要提高PPP工具與其他新型理念、模式的結(jié)合，從而推進PPP模式的路徑優(yōu)化與結(jié)構(gòu)升級，促進PPP進入新的發(fā)展時代。
三是以可持續(xù)性為導向，加強PPP財政承受能力的規(guī)范科學運用。PPP并非是公共服務與基礎設施供給的一次性工具，合理利用PPP模式將會產(chǎn)生可持續(xù)的供給與帶動作用，而財政承受能力論證結(jié)果對PPP能否可持續(xù)發(fā)展起到了決定性作用。將10%財政承受能力用于帶動地方產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的項目，充分發(fā)揮財政承受能力的撬動效益，促進PPP可持續(xù)發(fā)展。
北京市中倫（上海）律師事務所高級合伙人周蘭萍針對EOD理念支持PPP模式項目的實際操作，給出了幾點建議。她認為，在實施“PPP+EOD”項目時，需要明確政企雙方的合作邊界及合作范圍項下相關(guān)產(chǎn)出的權(quán)益歸屬。適宜以市場化運作的自然資源，在合理開發(fā)的前提下，應當允許由社會資本方通過合法途徑取得相關(guān)權(quán)益并進行專業(yè)化的經(jīng)營。
同時，為促進生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)化，政府方應當在保障PPP公益性基礎上允許項目產(chǎn)出的相關(guān)權(quán)益通過轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等方式進行流通和接入市場交易平臺，最大限度盤活及利用既有生態(tài)資產(chǎn)的價值。（記者：張雨馨）
來源：中國財經(jīng)報
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