近年來，在應對全球金融危機的過程中，中國地方政府債務規(guī)模大幅度攀升。為防范地方財政風險，決策層已提出增加債務信息透明度、建立風險預警機制、以“陽光舉債”機制規(guī)范政府融資行為、加強監(jiān)督管理等對策。
除此之外，還有必要運用公私合作伙伴關系（PPP）的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規(guī)模，化解地方政府債務風險。這一轉(zhuǎn)變所帶來的機制創(chuàng)新，伴隨著非政府資金對于地方政府債的替換，并不會減少基礎設施的建設和公共服務的提供，還會產(chǎn)生若干正面效應。公私合作伙伴關系機制在治理地方政府債務方面的潛力可觀。
PPP的概念及特征
財政部部長樓繼偉在最近一次工作報告中指出，廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征。按廣義概念，從管理角度看，PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大作用。
PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當午餐，也不能構(gòu)成伙伴關系。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供給。民營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。
所以，第二個特征是利益共享。需明確的是，PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤，即不允許民營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與民營部門分享利潤，那么，如何與民營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。
第三個特征是風險共擔�；锇殛P系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。
在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。
如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領域的風險。所以，我們強調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應，需要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。
中國地方政府債務的規(guī)模及構(gòu)成
厘清地方政府債務的來源及不同用途，可以針對不同來源采用不同形式的PPP，以降低地方政府債務規(guī)模和化解地方政府債務風險。根據(jù)審計署最近公布的信息，以截至2013年6月底地方政府債務數(shù)據(jù)為基礎，可對基本情況作如下分析。
1．債務規(guī)模結(jié)構(gòu)。
地方政府債務包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府的債務。2013年6月底，地方債務總額為178909億元，其中，負有償還責任債務為：108859億元，占60.85%；具有擔保責任債務為：26656億元，占14.90%；承擔一定救助責任的債務為：43394億元，占24.25%。
本文所討論的借助PPP化解的地方政府債務，主要是指政府負有償還責任的債務。后兩類“或有債務”，即擔保責任和承擔一定救助責任的債務，不在本文討論當中。因此，后文所稱的中國地方政府債務，即指負有償還責任的債務。
2．債務主體構(gòu)成。
各級政府負有償還責任的債務為108859億元，其中，省級為17781億元，占16.3%；市級為48435億元，占44.5%；縣級為39574億元，占36.4%；鄉(xiāng)級為3070億元，占2.8%�？梢钥闯�，市級政府舉債最多，其次是縣級政府，分別占44.5%和36.4%。形成這樣局面的原因，主要是市縣兩級政府承擔市政基礎設施建設。
3．債務用途結(jié)構(gòu)。
當前，中國地方政府舉債主要用于市政建設（37.5%）、土地收儲（16.7%）、交通運輸設施建設（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文衛(wèi)（4.8%）、農(nóng)林水利建設（4.0%）、生態(tài)建設和環(huán)境保護（3.2%）。前三項較為集中，占全部債務的68%。
化減債務壓力可選的PPP形式
基礎設施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式，一是已經(jīng)建成的基礎設施；二是需要改造和擴建的基礎設施；三是新建基礎設施。一般來講，已有債務存量發(fā)生在已有基礎設施項目上，而新債務是發(fā)生在將要建設或需要改造和擴建的基礎設施項目。
從表一可以看出，針對不同形態(tài)的基礎設施項目，可以選擇不同的PPP模式，如果通過PPP化解債務，可能需要針對具體項目重新選擇適合化解債務的PPP具體運作模式。
1．現(xiàn)有基礎設施
如果將現(xiàn)有基礎設施轉(zhuǎn)化為PPP模式可能有多種選擇，如政府可以通過租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，讓民營企業(yè)經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果通過PPP模式來化解政府在建設過程中所發(fā)生的債務，可考慮選擇TOT模式，就是將已建成的基礎設施轉(zhuǎn)讓給私人部門，政府將轉(zhuǎn)讓所得化解原來債務，而私營部門在得到基礎設施一個較長時段的運營權(quán)后經(jīng)營管理，取得合理回報，當運營期結(jié)束再交還給政府。
2．擴建和改造現(xiàn)有基礎設施
這方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營、購買－建設－經(jīng)營、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作�；膺@方面的債務，可分為兩類情況，一是前期因建設形成的債務；二是因需要擴建和改造帶來新的債務。這兩類情況都可采用TOT的模式來化解原來的債務和防范未來發(fā)生新債務。如果僅僅因改造或擴建需要貸款融資，可以僅對改造部分采用BOT模式。政府將需要升級改造的基礎設施轉(zhuǎn)讓給私人部門，由私人部門升級改造原有的基礎設施，并經(jīng)營管理升級改造后的基礎設施。經(jīng)營者在特許權(quán)下向使用者收費，并向政府交納一定的特許費，經(jīng)營期滿后再將基礎設施轉(zhuǎn)交給政府。
3．新建基礎設施
對于新建的基礎設施，政府可以采用建設－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等PPP模式。這些方式可以有效避免政府債務的發(fā)生。建設－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）是指由民營企業(yè)建設基礎設施，建設完成后轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營部門經(jīng)營管理。這種模式有利于提高基礎設施建設的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營管理的效率。在民營企業(yè)對基礎設施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。建設－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）是指由民營企業(yè)建設基礎設施，建成后由民營企業(yè)經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎設施的所有權(quán)是屬于政府的，但是，不需要向政府交納使用費，只是在經(jīng)營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設－擁有－經(jīng)營（BOO）是指由民營企業(yè)建設基礎設施，建設完成后，民營企業(yè)獲得基礎設施的所有權(quán)，同時獲得基礎設施的“永久性”經(jīng)營權(quán)。當然，這里的“永久性”經(jīng)營權(quán)是個相對概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率，提高基礎設施的建設質(zhì)量與運營服務水平。
不同領域化債模式的選擇
了解了債務種類以及化解債務的PPP模式，下面具體分析不同領域如何選擇不同的PPP模式化解債務。
1．市政建設
市政建設主要由供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理和軌道交通等組成。其經(jīng)濟水平不盡相同，有些項目通過向使用者收費可以收回投資，一些項目則不能收回投資。對于能夠通過向使用者收費收回投資的項目，可以根據(jù)項目情況優(yōu)先采用TOT或BOT的方式，對于不能通過向使用者收費收回全部投資的項目，政府給予相應的補貼，同樣也可選擇TOT或BOT模式。對一些沒有必要轉(zhuǎn)讓給政府的項目，可采用BOO的方式。
政府可以通過轉(zhuǎn)讓已有項目歸還銀行貸款，從而化解因市政建設所帶來的地方政府債務。對于新建項目，政府可以通過選擇合理的PPP模式，避免政府形成新的債務，又能及時提供社會所需要的市政設施。
2．土地收儲
土地收儲不是一般的基礎設施項目，只是一種帶有土地儲備性質(zhì)的前期投入，這種投入會給未來帶來收益。因此，土地收儲同樣可以采用PPP模式。如果是新的土地收儲項目，政府完全可以通過公開招標選擇一個SPV，讓其對土地開展前期整治，未來土地收益可以通過與政府分享方式獲得相應的報酬。而對于已經(jīng)通過貸款開展的土地收儲項目，政府可以招標方式選擇一個SPV，讓其承接政府沒有完成的工作，同時將前期政府投入歸還政府，同樣可以讓其通過未來土地收益獲得相應的報酬。
3．交通運輸設施建設
交通運輸設施主要指高速公路、鐵路等，可以將政府投資的高速公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營部門，將轉(zhuǎn)讓所得化解由該項目帶來的債務。當然，要避免將快要歸還完債務或已經(jīng)歸還完的高速公路再次出讓。對于已經(jīng)營不同年限的高速公路所選擇的特許期也會有所不同。對未來再建的高速公路，盡可能選擇PPP模式而不是繼續(xù)由政府貸款修建。對于鐵路，可以選擇一些經(jīng)濟效益較好的路段開展PPP模式的試點，待積累一定經(jīng)驗后，再推廣到一般的鐵路項目中。
4．保障性住房
保障性住房的債務主要集中在廉租房和公共租賃住房，限價房和經(jīng)濟適用房并不帶來政府債務。對于帶來政府債務的兩類保障房，應當采用TOT形式，將已經(jīng)建設的保障房轉(zhuǎn)讓給SPV，由SPV運營管理，經(jīng)營期后再轉(zhuǎn)讓給政府。政府將轉(zhuǎn)讓所得歸還債務。由于這兩類保障房的房租所得不能覆蓋投資成本，因此，需要政府通過補貼可延長經(jīng)營期限的方式提高投資者收益。
5．教科文衛(wèi)
教科文衛(wèi)中的政府債務化解，主要是對基礎設施建設所帶來的債務的化解，對已經(jīng)建設的基礎設施帶來的債務，同樣可以通過TOT的方式來化解，就是將已經(jīng)建設好的基礎設施轉(zhuǎn)讓給SPV，由其經(jīng)營管理維護，經(jīng)營期結(jié)束后再轉(zhuǎn)讓給政府。由于教科文衛(wèi)基礎設施項目的經(jīng)濟性較弱，可能需要更多的政府補貼來實現(xiàn)PPP模式的成功實施。對新建基礎設施可以借鑒PFI模式（即政府付費的PPP形式，現(xiàn)在已發(fā)展為PF2，與PFI相比，PF2要求SPV有一定的注冊資本金，同時政府持有SPV的股份）。
6．農(nóng)林水利建設
農(nóng)林水利建設項目有較大不同，一些純公益類項目，依然需要由政府投資，可以采用PF2的方式。一些經(jīng)濟性較好的項目，可以采用TOT（已建基礎設施）或BOT（新建基礎設施）。如水利發(fā)電可以采用BOT或TOT形式，而水閘則需要通過PF2的方式。
7．生態(tài)建設和環(huán)境保護
生態(tài)建設和環(huán)境保護項目一般為純公益類項目，所能采用的PPP模式要根據(jù)項目自身的經(jīng)濟效益來確定。如果經(jīng)濟性較好，可以采用BOO或BOOT方式；如果完全需要政府投入，建議選擇PF2形式。
8．工業(yè)和能源
工業(yè)和能源項目所帶來的政府債務較少，一是由于是接近市場化的項目，二是項目本身有很好的收益。因此，私營部門參與積極性較高，只需政府給私營部門特許權(quán)就可以。
9．其他
其他項目給政府帶來的債務所占比例并不少，化解此類項目債務要根據(jù)項目具體特征來選擇合適的PPP模式，首先優(yōu)先化解經(jīng)濟性較好的項目，所選擇的模式依然是TOT或BOT；對于經(jīng)濟性較弱的項目，建議選擇PF2模式。
