2015年1月份，北京國家會計學院PPP項目組對來自全國一百余名PPP學員開展問卷調(diào)查，主要調(diào)查了新政下的PPP實施的現(xiàn)實狀況和存在問題。問卷設計共包括兩大部分共18個問題。
受訪者的來源
從地域上來看，受訪者中超過一半的人員來自中西北部省份。從單位性質來看，41%來自企業(yè)，21%來自政府，20%來自投資公司（多為各地平臺公司），較為典型地體現(xiàn)了現(xiàn)階段各類型單位對PPP項目的參與程度。從已參與PPP項目的時間和領域來看，相當一部分受訪者尚無參與PPP項目的經(jīng)驗（參與PPP實踐時間低于1年的占55%，沒有參與任何領域PPP實踐的占36%）。在受訪者已參與的PPP項目中，城區(qū)開發(fā)、軌道交通、環(huán)保、水務這四個領域的人數(shù)較多，分別占30%、17%、16%和14%。
對PPP模式應用的認識
大部分受訪者仍然簡單地將政府（特別是地方政府）推動PPP項目與地方“債務危機”相掛鉤。由于國發(fā)[2014]43號文的出臺，限制了地方政府通過融資平臺增加地方債務的融資方式，許多人誤將PPP模式當作解決目前地方政府融資問題的主要渠道。2014年間，財政部、發(fā)改委等部門出臺了大量的PPP相關政策，并進行了相應的PPP模式推廣和宣傳。雖然推廣和宣傳工作已經(jīng)使得部分受訪者意識到“提高公共產(chǎn)品和服務的質量和效率”是推廣PPP模式的根本目的，但是，對于降本增效仍存在認識不足的問題。
對PPP模式應用的障礙問題
從調(diào)查情況來看，“缺乏對政府信用的約束”以及“缺乏對PPP項目的定價和風險判斷力”是阻礙PPP模式應用的關鍵問題。這主要源于PPP項目的長期性和契約簽訂及履行的不嚴謹。同時對PPP項目長期運營的經(jīng)濟評價能力、風險識別及風險管理能力的缺乏，也從另一側面說明政府方在PPP推廣過程中還是有一些盲目。
對PPP模式的制度創(chuàng)新和項目示范
對于“在現(xiàn)行已出臺和未出臺的法律法規(guī)制度框架中，如何從制度創(chuàng)新層面對PPP模式的推廣有所保障”這個問題，從受訪者的回答來看，多數(shù)人將一部綜合性的《政府和社會資本合作（PPP）法》放在首要位置。列在其次位置的是《PPP合同文件范本》、《特許經(jīng)營法》和《PPP操作指南》。同時，受訪者對政府出臺稅收補貼相關政策也較為期待。多數(shù)受訪者對PPP項目如何操作認識比較模糊，并希望財政部等政府部門推出的PPP示范項目能夠發(fā)揮標桿作用。
PPP項目的篩選和采購
針對當?shù)卣侨绾瓮瞥鯬PP項目的問題，受訪者認為，政府進行PPP項目識別的方式主要是來自行業(yè)主管部門的建議。這表明PPP項目各參與方對于如何科學地識別PPP項目仍然存在認識或理解上的偏差。地方政府在PPP項目的評價和科學決策方面仍需要正確引導，在項目采購中引入財務、技術、法律等具有相關領域的專家也非常必要。
對于PPP項目的政府采購方式，受訪者對于競爭性談判和競爭性磋商的選擇多于招投標，這說明受訪者已經(jīng)意識到PPP項目屬于政府采購范疇。因為競爭性談判和競爭性磋商是目前政府在PPP合作過程中較為倡導的方式，特別適用于技術復雜專業(yè)性強的政府采購項目。
PPP項目的雙方核心關注點
對于“政府方在PPP項目中應該做好哪些工作”這一問題，受訪者認為主要是“項目識別和篩選”、“監(jiān)督公共產(chǎn)品和服務質量”以及“價格和收費機制”這三項內(nèi)容，而對于與政府監(jiān)督和支付機制相關的“項目產(chǎn)出標準制定”這項重要內(nèi)容沒有得到受訪者的重視。這說明現(xiàn)階段對于將PPP項目納入政府采購的理解仍不到位。
對于“社會資本方在PPP項目中應該做好哪些工作”這一問題，受訪者認為非常有必要的內(nèi)容分別是：“項目的現(xiàn)金流測算和財務評價”、“自身經(jīng)濟實力和融資能力的評價”以及“項目運營管理水平”。從受訪者的回答來看，對于項目自身評價和應當具備的融資能力、管理能力認識比較到位，但對于社會資本方應當“具備技術能力”的認識還有待提高。
PPP項目的風險和核心操作
針對PPP項目的風險，受訪者最關心的是“法律政策風險”、“政府換屆風險”和“財務風險”。受訪者特別關注法律政策風險及政府換屆風險，這反映出社會資本參與方擔心法律政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，以及政府換屆可能導致PPP項目合同的市場需求、價格等要素發(fā)生變化而帶來的風險。受訪者所關注的PPP項目財務風險反映出非市場利率化環(huán)境下的融資成本過高，導致財務風險過大的問題。這說明社會資本方還是對政府信用與融資有關的風險非常關注。受訪者不太關心“匯率風險”、“建造風險”和“不可抗力風險”。
針對PPP項目的核心操作，受訪者認為PPP模式中最關鍵的操作因素分別是“項目的風險分配方式”、“項目的收費定價調(diào)整機制”和“項目的交易結構設計”。受訪者認為操作因素中關鍵性較小的是“PPP項目的保底量”、“項目的公共產(chǎn)品和服務標準“以及”項目模式創(chuàng)新機制“。受訪者對PPP項目的保底量的忽視，與受訪者還沒有完全了解政府購買服務的方式有很大關系。
PPP項目雙方的顧問團隊選擇
無論政府方還是社會資本方，都將對律師和財務顧問的需求放在首位。值得注意的是，雙方普遍需求量最大的律師（或法律顧問）發(fā)揮作用的最佳時機是在PPP項目公司的籌備階段。但在目前PPP模式尚處于項目識別和評價階段，財務評價和技術標準是亟需解決的重要環(huán)節(jié)，因此財務顧問和技術顧問應當成為現(xiàn)階段參與雙方（特別是政府方）需求最大的中介機構。
結語
本次PPP問卷調(diào)查報告，反映出了目前PPP推廣落實的基本現(xiàn)狀和存在的基本問題。這些問題的存在說明政府方和社會資本方還需要對PPP合作事項的一些基本約定進一步加以明確，需要合作雙方和所有參與者從政府購買服務的角度而非政府購買資產(chǎn)的角度來理解PPP項目，從PPP項目不僅解決項目融資問題更重要是降本增效的角度來運行PPP項目。
