兩個(gè)案例中的“明顯低價(jià)”
案例一
某單位通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)視頻拍攝制作，預(yù)算金額為98.2萬(wàn)元，經(jīng)磋商小組評(píng)審，本項(xiàng)目有效供應(yīng)商為5家。評(píng)審結(jié)果如下：A公司最后報(bào)價(jià)5萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分38分，價(jià)格得分30分，最終得分68分，排序第一，為第一成交候選人。B公司最后報(bào)價(jià)96.5萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分61分，價(jià)格得分1.55分，最終得分62.55分，排序第二，為第二成交候選人。C公司最后報(bào)價(jià)97.8萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分56.83分，價(jià)格得分1.53分，最終得分58.36分，排序第三，為第三成交候選人。D公司最后報(bào)價(jià)63萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分51.67分，價(jià)格得分2.38分，最終得分54.05分，排序第四。E公司最后報(bào)價(jià)20萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分30.83分，價(jià)格得分7.5分，最終得分38.33分，排序第五。經(jīng)采購(gòu)人最終確認(rèn)，A公司為本項(xiàng)目成交供應(yīng)商，并依法發(fā)布成交結(jié)果公告。公告期內(nèi)，D公司提出書面質(zhì)疑，認(rèn)為A公司、E公司惡意低價(jià)圍標(biāo)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)針對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)，組織原磋商小組協(xié)助質(zhì)疑答復(fù)。A公司最后報(bào)價(jià)為5萬(wàn)元，E公司最后報(bào)價(jià)為20萬(wàn)元，明顯低于其他通過(guò)符合性審查供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，磋商小組在評(píng)審過(guò)程中認(rèn)為若A公司或E公司為本項(xiàng)目最后成交供應(yīng)商，可能無(wú)法保證后續(xù)履約服務(wù)質(zhì)量，便要求A公司及E公司在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供針對(duì)本項(xiàng)目最后磋商報(bào)價(jià)的明細(xì)組成。A公司、E公司在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供了報(bào)價(jià)明細(xì)，且告知其成交后有能力保證服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)磋商文件及競(jìng)爭(zhēng)性磋商管理相關(guān)辦法等規(guī)定，磋商小組未查詢到“供應(yīng)商報(bào)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)、低于其他通過(guò)符合性審查供應(yīng)商報(bào)價(jià)”而應(yīng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)的依據(jù)，根據(jù)A公司、E公司提供的說(shuō)明，最終磋商小組經(jīng)討論后一致認(rèn)定這兩家公司最后磋商報(bào)價(jià)有效，繼續(xù)評(píng)審。D公司質(zhì)疑不成立。
案例二
某單位通過(guò)公開招標(biāo)方式采購(gòu)液相色譜儀，預(yù)算金額為22.5萬(wàn)元，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，本項(xiàng)目有效投標(biāo)人為4家。各供應(yīng)商評(píng)審結(jié)果如下：A公司投標(biāo)報(bào)價(jià)22.4萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分53.8分，價(jià)格得分10.71分，最終得分64.51，排序第一，為第一中標(biāo)候選人。B公司投標(biāo)報(bào)價(jià)14.73萬(wàn)元（評(píng)審價(jià)13.8462萬(wàn)元），商務(wù)/技術(shù)得分41.3分，價(jià)格得分17.33分，最終得分58.63分，排序第二，為第二中標(biāo)候選人。C公司投標(biāo)報(bào)價(jià)6萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分11.7分，價(jià)格得分40分，最終得分51.7分，排序第三。D公司投標(biāo)報(bào)價(jià)22.48萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分21分，價(jià)格得分10.68分，最終得分31.68分，排序第四。經(jīng)采購(gòu)人最終確認(rèn)，A公司為本項(xiàng)目中標(biāo)人，并依法發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告。公告期內(nèi)，B公司提出書面質(zhì)疑，認(rèn)為C公司投標(biāo)報(bào)價(jià)明顯低于其余供應(yīng)商報(bào)價(jià)，且商務(wù)技術(shù)評(píng)分明顯低于其余供應(yīng)商評(píng)分，應(yīng)判定其投標(biāo)文件無(wú)效。針對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中的有關(guān)意見，結(jié)合C公司在質(zhì)疑處理過(guò)程中提供的相關(guān)材料，進(jìn)行了分析和答復(fù)。該項(xiàng)目的商務(wù)/技術(shù)得分總分為60分，價(jià)格分總分為40分，C公司投標(biāo)報(bào)價(jià)6萬(wàn)元，商務(wù)/技術(shù)得分11.7分，價(jià)格得分為滿分40分。在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為C公司投標(biāo)報(bào)價(jià)雖明顯低于其余供應(yīng)商報(bào)價(jià)，但結(jié)合其投標(biāo)產(chǎn)品的偏離情況，不認(rèn)為該投標(biāo)報(bào)價(jià)有可能影響其投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量及誠(chéng)信履約，根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第六十條的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)未要求C公司在合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，未將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。在質(zhì)疑處理過(guò)程中，C公司提供了《價(jià)格說(shuō)明函》及廠家產(chǎn)品銷售合同等以證明報(bào)價(jià)合理性，《價(jià)格說(shuō)明函》中顯示“C公司推薦的產(chǎn)品有多項(xiàng)技術(shù)條款無(wú)法滿足采購(gòu)人的使用需求，同時(shí)，考慮到其推薦的產(chǎn)品在浙江地區(qū)的占有率低，為了能夠順利成交，C公司銷售部經(jīng)過(guò)商議，最后決定低價(jià)沖標(biāo)，也希望能以此單打開浙江地區(qū)的市場(chǎng)”。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)中的關(guān)鍵所在
梳理案例1與案例2的基本情況，均存在供應(yīng)商報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查供應(yīng)商報(bào)價(jià)的情況，但評(píng)審專家均未認(rèn)定“低價(jià)”供應(yīng)商響應(yīng)、投標(biāo)無(wú)效，由此引發(fā)后續(xù)質(zhì)疑。關(guān)于案例一，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目，磋商小組能否依據(jù)87號(hào)令第六十條的規(guī)定，對(duì)“最后報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約”的供應(yīng)商作無(wú)效投標(biāo)處理？關(guān)于案例二，投標(biāo)產(chǎn)品有多項(xiàng)不滿足采購(gòu)人的實(shí)際使用需求，但根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，負(fù)偏離情況不足以將投標(biāo)文件視為無(wú)效，且根據(jù)87號(hào)令的有關(guān)規(guī)定，投標(biāo)報(bào)價(jià)不會(huì)影響投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量及誠(chéng)信履約時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)不能對(duì)低價(jià)供應(yīng)商作無(wú)效投標(biāo)處理，這樣做是否合理？在上述案例中，引發(fā)質(zhì)疑最直接的原因是：對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目，相關(guān)法律法規(guī)未明確規(guī)定“明顯低價(jià)”供應(yīng)商的處理方式，磋商小組在評(píng)審過(guò)程中無(wú)法可依。對(duì)于公開招標(biāo)項(xiàng)目，87號(hào)令第六十條僅規(guī)定“影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約”，缺乏細(xì)化規(guī)定。
低價(jià)競(jìng)標(biāo)背后的原因分析
實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中，造成項(xiàng)目出現(xiàn)“明顯低價(jià)”現(xiàn)象的原因紛繁復(fù)雜，采購(gòu)預(yù)算編制不科學(xué)，采購(gòu)需求不規(guī)范、模棱兩可，履約驗(yàn)收和結(jié)果評(píng)價(jià)不規(guī)范，法律法規(guī)不完善、監(jiān)督力量有待加強(qiáng)等，這些均可導(dǎo)致供應(yīng)商的報(bào)價(jià)思維向不合理低報(bào)價(jià)方向轉(zhuǎn)變。在采購(gòu)預(yù)算編制不科學(xué)方面，采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出預(yù)算的重要組成部分，是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)人在編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)，存在與采購(gòu)項(xiàng)目及產(chǎn)品市場(chǎng)脫節(jié)的情況。首先，采購(gòu)人在預(yù)算編制時(shí)認(rèn)識(shí)不清，未提前掌握預(yù)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際情況，編制粗糙、隨意，無(wú)法與實(shí)際采購(gòu)項(xiàng)目完全匹配。其次，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目未進(jìn)行充分市場(chǎng)調(diào)研編報(bào)，使采購(gòu)預(yù)算金額出現(xiàn)虛高情況，增大產(chǎn)品成本與預(yù)算金額空間，為“明顯低價(jià)”提供可能。在采購(gòu)需求不完整方面，采購(gòu)需求是采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，擬定的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。實(shí)踐中，采購(gòu)人編制的采購(gòu)需求缺乏完整性和明確性，存在采購(gòu)需求內(nèi)容空洞、約束措施缺乏、履約驗(yàn)收及違約責(zé)任等不明確的情況，導(dǎo)致供應(yīng)商在響應(yīng)準(zhǔn)備過(guò)程中不能合理、準(zhǔn)確估算報(bào)價(jià)。在履約驗(yàn)收和結(jié)果評(píng)價(jià)不規(guī)范方面，履約驗(yàn)收管理，是深化政府采購(gòu)制度改革，提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量的重要保證。但在履約驗(yàn)收實(shí)踐中，采購(gòu)人驗(yàn)收意識(shí)薄弱，“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象突出，在驗(yàn)收期內(nèi)，怠于履職，未嚴(yán)格按照采購(gòu)文件及采購(gòu)合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、質(zhì)量等組織開展驗(yàn)收工作，不僅嚴(yán)重影響采購(gòu)質(zhì)量，更助長(zhǎng)供應(yīng)商低價(jià)沖標(biāo)、低質(zhì)履約的不良風(fēng)氣。在法律規(guī)定不完善方面，87號(hào)令第六十條的規(guī)定，是避免惡意競(jìng)爭(zhēng)的重要舉措，報(bào)價(jià)評(píng)審是符合性審查的重要內(nèi)容。但由上述案例可知，87號(hào)令的規(guī)定并未完全解決供應(yīng)商惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，一是競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目是否可以參照87號(hào)令的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，法律規(guī)定上并不明確。二是如果讓供應(yīng)商提供相關(guān)書面材料說(shuō)明，供應(yīng)商往往會(huì)提出眾多理由認(rèn)為自身產(chǎn)品或服務(wù)完全滿足用戶需求，而此時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)就不好認(rèn)定。三是評(píng)審專家在操作過(guò)程中，缺乏判定“產(chǎn)品或服務(wù)等有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約”的具體標(biāo)準(zhǔn)，代理機(jī)構(gòu)工作人員雖會(huì)提醒專家注意異常低價(jià)，但“跟風(fēng)評(píng)審”等導(dǎo)致專家對(duì)低價(jià)競(jìng)標(biāo)無(wú)動(dòng)于衷，最后很難僅根據(jù)報(bào)價(jià)明顯偏低便認(rèn)定供應(yīng)商投標(biāo)無(wú)效。四是供應(yīng)商惡意行為違法成本低，政府采購(gòu)法等法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)“可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信”作出明確的定義和處罰依據(jù)。實(shí)踐中，也很少出現(xiàn)因合同履約問(wèn)題作出過(guò)處罰的情況。在案例二中，C公司明顯低價(jià)但并未中標(biāo)，更無(wú)需承擔(dān)后期履約等風(fēng)險(xiǎn)和賠償。
邁向“物有所值”的對(duì)策建議
強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算預(yù)審機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。隨著《政府采購(gòu)需求管理辦法》的出臺(tái)，采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算審查、無(wú)預(yù)算或者超預(yù)算等處罰得以明確，但規(guī)定較于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)踐中仍存在相關(guān)預(yù)算未深入調(diào)研、未科學(xué)測(cè)算的情況。鑒于此，應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算預(yù)審機(jī)制，督促采購(gòu)人在編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)開展深度全面且充分的市場(chǎng)調(diào)研，在不指向特定供應(yīng)商的情況下，拓展調(diào)研寬度和深度。以當(dāng)前實(shí)踐情況為基礎(chǔ)，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿科技，從橫向上對(duì)比、分析同類項(xiàng)目采購(gòu)情況，從縱向上歸納、整理連續(xù)幾年內(nèi)項(xiàng)目發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)，借助、征集外部專業(yè)人員意見，進(jìn)行采購(gòu)預(yù)算論證，通過(guò)充分調(diào)研和預(yù)審監(jiān)督，作出精準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)算。進(jìn)一步科學(xué)編制采購(gòu)需求，倒逼供應(yīng)商誠(chéng)信履約。首先，采購(gòu)人應(yīng)確定采購(gòu)需求內(nèi)容完整、明確，在編制時(shí)對(duì)項(xiàng)目情況、技術(shù)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)目標(biāo)等作出明確、詳細(xì)要求。其次，建立防范及警示機(jī)制，即在招標(biāo)文件、采購(gòu)合同等中明確履約驗(yàn)收程序和供應(yīng)商不能誠(chéng)信履約的違約責(zé)任。最后，根據(jù)87號(hào)令的規(guī)定，多地區(qū)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為明確報(bào)價(jià)的“明顯低于”標(biāo)準(zhǔn)，在采購(gòu)文件中自行設(shè)定“明顯低于”幅度，如規(guī)定“低于投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的百分之多少則投標(biāo)無(wú)效”等，該做法雖有利于評(píng)審專家對(duì)低價(jià)做出判斷，但與87號(hào)令第十二條“不得設(shè)定最低限價(jià)”的規(guī)定不相符。對(duì)此，還應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，嘗試探索新辦法，以提高評(píng)審效率。至于供應(yīng)商最終是否投標(biāo)無(wú)效，仍由評(píng)審專家根據(jù)其書面說(shuō)明等確定。嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收，加強(qiáng)政府采購(gòu)履約管理。嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收是加強(qiáng)政府采購(gòu)結(jié)果管理的重要舉措，是保證采購(gòu)質(zhì)量、開展績(jī)效評(píng)價(jià)、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。首先，針對(duì)政府采購(gòu)“明顯低價(jià)”現(xiàn)象，應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)主體責(zé)任，規(guī)范開展履約驗(yàn)收，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)編制細(xì)化驗(yàn)收方案，明確履約驗(yàn)收的時(shí)間、方式、程序等內(nèi)容，對(duì)技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)影響較大的貨物類項(xiàng)目，設(shè)置多重驗(yàn)收環(huán)節(jié)；對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目，根據(jù)服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行分期考核；對(duì)于工程類項(xiàng)目，按照行業(yè)管理部門規(guī)定驗(yàn)收。同時(shí)，對(duì)于可邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收，參考、采納相關(guān)驗(yàn)收意見。其次，相關(guān)主管部門加強(qiáng)采購(gòu)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管頻次，明確采購(gòu)人驗(yàn)收責(zé)任，倒逼采購(gòu)人嚴(yán)格驗(yàn)收，并通過(guò)結(jié)果導(dǎo)向督促供應(yīng)商慎重報(bào)價(jià)。完善法律規(guī)定，加大供應(yīng)商“惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)”成本。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目中出現(xiàn)的“明顯低價(jià)”，應(yīng)緊跟采購(gòu)現(xiàn)狀完善現(xiàn)有法律制度或出臺(tái)相關(guān)解釋，可考慮將競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目的供應(yīng)商“低價(jià)”參照87號(hào)令第六十條之規(guī)定進(jìn)行處理，并由代理機(jī)構(gòu)在磋商文件中載明并加粗提醒。對(duì)公開招標(biāo)項(xiàng)目，因供應(yīng)商所提供的貨物與采購(gòu)需求存在偏離而出現(xiàn)“明顯低價(jià)”的，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可在招標(biāo)文件中確定采購(gòu)需求的實(shí)質(zhì)性條款，不允許投標(biāo)人對(duì)實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行偏離。此外，加大供應(yīng)商“惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)”成本，建立供應(yīng)商聯(lián)動(dòng)信用評(píng)價(jià)體系，在合同中明確違約責(zé)任，對(duì)于因惡意低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致合同無(wú)法履行或產(chǎn)生其他不良后果的供應(yīng)商，堅(jiān)決上報(bào)采購(gòu)主管部門進(jìn)行處罰，對(duì)弄虛作假、惡意低價(jià)中標(biāo)、不誠(chéng)信履約等采購(gòu)違法行為建立惡意競(jìng)爭(zhēng)黑名單，加強(qiáng)信息公開，形成信息共享機(jī)制。綜上，供應(yīng)商“明顯低價(jià)”反映出采購(gòu)預(yù)算編制不科學(xué)、采購(gòu)需求與履約驗(yàn)收不規(guī)范、法律法規(guī)不完善、監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題。但該現(xiàn)象并非“洪水猛獸”，只要采購(gòu)人能準(zhǔn)確編制預(yù)算、嚴(yán)格規(guī)范履約驗(yàn)收，相關(guān)部門能進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，建立供應(yīng)商誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系并加大供應(yīng)商“惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)”懲處力度，這樣就能避免低價(jià)中標(biāo)給政府采購(gòu)工作造成的不良影響。
