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【觀點(diǎn)】麥穗海:污水處理行業(yè)PPP模式需思考的三個(gè)問題與誤區(qū)
2015-09-12 瀏覽次數(shù):43743

9月11日,在E20環(huán)境平臺(tái)主辦的“2015(第七屆)上海水業(yè)熱點(diǎn)論壇”上,上海城投水務(wù)(集團(tuán))有限公司副總經(jīng)理、上海城投污水處理有限公司董事長(zhǎng)麥穗海表示,PPP模式的出現(xiàn),一方面可以減輕政府財(cái)政壓力,另一方面社會(huì)資本的參與可以提高投資的效率,在我國(guó)有著非常廣闊的發(fā)展前景。在污水處理行業(yè),引入PPP模式有支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè)、減緩政府財(cái)政壓力、改善經(jīng)營(yíng)體制、提高管理水平、推動(dòng)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)等優(yōu)勢(shì),但也有一些問題及誤區(qū)需要注意。

(以下為現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言內(nèi)容整理,未經(jīng)發(fā)言者確認(rèn))

PPP模式的前世今生

英國(guó)政府在20世紀(jì)末提出PPP的概念,97年在交通、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、社會(huì)福利等方面推廣了PPP項(xiàng)目。98年法國(guó)修建世界杯體育館運(yùn)用了PPP模式。2005年北京四號(hào)線采用了PPP模式,08年奧運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館鳥巢同樣采用了PPP的模式。

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大,目前僅靠政府部門的獨(dú)資承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)無法適應(yīng)我們時(shí)代發(fā)展的需求,PPP模式的出現(xiàn),一方面可以減輕政府財(cái)政壓力,另一方面社會(huì)資本的參與可以提高投資的效率,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),在我國(guó)有著非常廣闊的發(fā)展前景。

將市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域,有利于轉(zhuǎn)換政府職能,提高監(jiān)管水平。促進(jìn)投資主體的多元化,減緩政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式中,項(xiàng)目方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用,有利于在風(fēng)險(xiǎn)合理分配基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益和資金的價(jià)值,還可利于引入專業(yè)公司先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),提升項(xiàng)目水平。

污水處理行業(yè)的現(xiàn)狀與發(fā)展

截至2014年底,全國(guó)市城市、縣累計(jì)建成污水處理廠3717座,污水處理能力1.57億立方米/日,較2013年新增約800萬立方米/日。

在2014年,全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠累計(jì)處理污水480.6億立方米,比2013年增長(zhǎng)8.1%。

按照“十二五”規(guī)劃,到2015年我國(guó)污水日處理能力將達(dá)到2.08億立方米,污水處理率將增長(zhǎng)到85%左右。污水處理廠的建設(shè)投運(yùn)伴隨產(chǎn)生大量的污泥,以含水率80%計(jì),全國(guó)年污泥總產(chǎn)生量很快將突破4000萬噸,預(yù)計(jì)到2020年污泥產(chǎn)量將突破6000萬噸。

在上海市,到2014年底,全市共有城鎮(zhèn)污水處理廠53座,總處理規(guī)模為787.7萬立方米/日,全年平均實(shí)際污水處理量570.26萬立方米/日,全市城鎮(zhèn)污水處理率89.8%。

2014年,全市城鎮(zhèn)污水處理廠污泥產(chǎn)生量共計(jì)108.64萬噸,日均產(chǎn)生干基污泥約809噸。污泥簡(jiǎn)單脫水約占18%,深度脫水約占74%,干化焚燒約占7%,好氧發(fā)酵約占1%。

"十三五",上海市污水處理行業(yè)的發(fā)展,主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)污水廠提標(biāo)和污水處理處理能力提升,全面落實(shí)中心城區(qū)污水處理廠提標(biāo)改造工程、新建泰和污水廠和虹橋污水處理廠、著力推進(jìn)郊區(qū)污水處理廠建設(shè)和提標(biāo)改造。二是完善重點(diǎn)地區(qū)管網(wǎng)配套,集建區(qū)污水實(shí)現(xiàn)全收集、全處理。三是污水處理廠污泥集中處理,實(shí)現(xiàn)泥水同步治理。四是推進(jìn)初期雨水治理工程。

近幾年水體污染問題日益突出,國(guó)內(nèi)大力發(fā)展污水處理事業(yè),污水處理行業(yè)處于快速成長(zhǎng)期,污水處理率正在穩(wěn)步提高、污水和污泥處理量快速增長(zhǎng)、產(chǎn)能迅速擴(kuò)張。因此,對(duì)于國(guó)內(nèi)污水處理行業(yè),投資和建設(shè)仍然重要。在污水處理廠的投融資和工程建設(shè),以及建成后的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)方面,應(yīng)該繼續(xù)引入BOT、TOT、服務(wù)外包、運(yùn)營(yíng)維護(hù)外包或租賃等多種PPP模式,讓社會(huì)資本和專業(yè)公司參與到污水處理廠的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和管理全過程,提高污水處理量和處理水平。

污水處理行業(yè)PPP模式思考

我們污水處理行業(yè),本身有它的一些經(jīng)濟(jì)特征,一是自然壟斷性,行業(yè)中存在一個(gè)企業(yè)擁有一套污水處理系統(tǒng)時(shí)既可以達(dá)到最優(yōu)的情況。二是高度區(qū)域性,我國(guó)已經(jīng)形成以城市為中心的污水處理系統(tǒng),在各自區(qū)域內(nèi)具有高度區(qū)域性。三是服務(wù)公益性,不僅要求價(jià)值合理,而且要保質(zhì)保量的向社會(huì)提供服務(wù),有利于提高社會(huì)總體福利水平和社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率。

PPP模式在污水處理行業(yè)應(yīng)用有一定可行性。其一,我國(guó)政府先后頒布了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件,這些政策為污水處理行業(yè)引入PPP模式提供了有利的支持。其二,由于污水處理行業(yè)注重體現(xiàn)社會(huì)效益,不是盈利性較強(qiáng)的行業(yè)。因此政府提供了一定的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策扶持,以保證污水處理行業(yè)的項(xiàng)目在PPP模式下可以以較低的收費(fèi)實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng),并能獲取相關(guān)利潤(rùn)。其三,社會(huì)資本具有投資污水處理行業(yè)的意愿和投資實(shí)力。社會(huì)資本擁有良好的激勵(lì)約束機(jī)制,適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn),可以自覺根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)開展投資活動(dòng)。綜上,PPP模式在污水處理行業(yè)應(yīng)用有一定的可行性。

污水處理行業(yè)引入PPP模式有如下優(yōu)勢(shì):會(huì)支持政府發(fā)展城市污水處理事業(yè);減緩政府財(cái)政壓力;改善經(jīng)營(yíng)體制、提高管理水平;推動(dòng)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí);社會(huì)資本在資金使用上更有效率。

國(guó)內(nèi)污水處理行業(yè)PPP現(xiàn)狀。目前,對(duì)于已有的污水處理廠,如果可以正常運(yùn)營(yíng),一般可以采用服務(wù)外包、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)外包或租賃;對(duì)于新建污水處理廠,可以采用BOT和TOT模式,減緩政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān),改善管理體制和方式,提高運(yùn)營(yíng)效率;對(duì)于已有的污水處理廠改擴(kuò)建,可以采用LBO、BBO等模式進(jìn)行。2014年11月30日,財(cái)政部于對(duì)外公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目,其中污水處理項(xiàng)目9個(gè)。

污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目存在的三個(gè)問題和誤區(qū)

有那么多的資本涌入了污水處理行業(yè),這說明這個(gè)行業(yè)正日益成為投資的熱點(diǎn)。風(fēng)起云涌,方興未艾,雖然熱點(diǎn)在膨脹,但我們需要冷靜地思考:我們航行中有沒有暗礁?發(fā)展中有沒有瓶頸?我認(rèn)為,現(xiàn)在污水處理行業(yè)PPP要做的話,容易碰到的一些問題或者誤區(qū)。

第一,污水的項(xiàng)目或者是污泥要上項(xiàng)目,沒錢怎么辦?上PPP,好像是很簡(jiǎn)單的一句話。在各地政府里面,所以人都認(rèn)為,沒錢就PPP去。實(shí)際上我們看看我們走過的歷程。從一開始政府的借貸、擔(dān)保的借貸,到各類的融資公司,包括城投公司的成立,到現(xiàn)在我們背上了很大的地方巨額債務(wù),這些無不是借錢、借款,有沒有人想過還貸?社會(huì)資本的加入,首先要問的是什么?你這個(gè)錢怎么還貸。首先問,我這個(gè)資金投下去,怎么能保證還貸?這是他很關(guān)心的問題,比還貸收益的好壞更要緊。所以我們做PPP,包括PPP政策的出臺(tái),并不是因?yàn)槲覀儧]錢去借,借得到錢就是PPP。我們首先應(yīng)該想到的是如何考察政府項(xiàng)目的還貸能力,你有沒有還貸的能力,靠什么機(jī)制來還貸?想想也還簡(jiǎn)單,如果你沒有潛在的還貸能力,誰(shuí)借給你錢?并不是我們一搞項(xiàng)目,沒有錢就想到PPP。PPP要做,首先要考察的是你政府的還貸能力,做這個(gè)項(xiàng)目的還貸機(jī)制。所以第一個(gè)誤區(qū),并不是說我沒有錢,我要上項(xiàng)目就是PPP,這是一個(gè)綜合的考量。

第二,有了社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目,是不是就什么都能做了?沒有錢,沒有基本的資金,當(dāng)然事情干不成。但你說有了這個(gè)錢你什么都能做,飛機(jī)、大炮、原子彈都可以做嗎?不一定。應(yīng)該說沒錢,巧婦難為無米之炊。但是給你錢,你靠什么建設(shè)、靠什么運(yùn)營(yíng)?包括我們?nèi)粘5某源┯,靠的是專業(yè)公司為你提供服務(wù),你才可以享受到那么多的利益。所以,精明的有錢人、精明的資金,一定會(huì)用最精明的人來做事,也就是用專業(yè)公司來做事情,把事情可以做成。

現(xiàn)在污泥處理進(jìn)行的快速發(fā)展,包括還有很多新技術(shù),這些新的技術(shù)怎么去用?光是靠一個(gè)低廉的價(jià)格做?有了技術(shù)怎么做?污泥工程總是在低的水平上做怎么能夠完成?所以,怎么能把我們的工程做到極致化?需要有設(shè)計(jì)的極致化、建設(shè)的極致化和運(yùn)行的極致化,專業(yè)的極致化、專業(yè)的公司來把這個(gè)項(xiàng)目做好,真正做到工程有成就,才能使我們的環(huán)境在低能耗下很好的運(yùn)行,也就是說我們的資本一定要和我們的專業(yè)相結(jié)合。

第三,有了PPP模式,項(xiàng)目是否可以完全交給市場(chǎng)自由操作?我認(rèn)為,千做萬做,賠本生意不做,即使是一時(shí)的賠本,但總要千方百計(jì)的賺回來。于是在以前的一些項(xiàng)目中,就有了低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)簽證,還有一些不講道理的,資本進(jìn)來之后我說這個(gè)錢給你你就做,做得下來做不下來你都要做。這樣的情況下,也有一些在運(yùn)行中出現(xiàn)了“破壞性的維護(hù)保養(yǎng)”,等等這些,我覺得都不是持久的、能持續(xù)運(yùn)行的、持續(xù)發(fā)展的模式。如果沒有規(guī)劃的導(dǎo)向,企業(yè)要建什么設(shè)施、建多大規(guī)模?企業(yè)的費(fèi)用哪里來?企業(yè)的動(dòng)力哪里來?這需要有政府的監(jiān)管平臺(tái)來做這件事。

對(duì)污水處理行業(yè)PPP項(xiàng)目的四點(diǎn)建議

要重視資本與資本市場(chǎng)的對(duì)接。資本和資本市場(chǎng)的對(duì)接,要以低成本的融資做好這些事情,特別是發(fā)展中需要更多的社會(huì)資本來做這樣的事情。然后專業(yè)的資本公司對(duì)資本效益的明顯、嚴(yán)格的監(jiān)管,也是我們能夠取得資本發(fā)揮最大效益。

要重視專業(yè)公司與專業(yè)市場(chǎng)的對(duì)接。我們有新的技術(shù),要穩(wěn)定、低能耗的運(yùn)行,這些靠什么?靠專業(yè)公司、專業(yè)設(shè)計(jì),專業(yè)建設(shè)和專業(yè)的運(yùn)行,資本和我們專業(yè)公司的結(jié)合,專業(yè)發(fā)揮得到極致化。

要重視企業(yè)與政府監(jiān)管平臺(tái)的對(duì)接。這里面的“監(jiān)”和“管”,“管”包括一些規(guī)劃,“監(jiān)”要監(jiān)督這個(gè)企業(yè)的利益,特別是社會(huì)的效益,這樣可以把社會(huì)和諧達(dá)到極致化。如果這些可以做,我覺得才能把這個(gè)行當(dāng)?shù)乃教岬酶撸軌虬压ぷ髯龅酶谩?/span>

此外,還要進(jìn)一步完善PPP模式的相關(guān)法律法規(guī),規(guī)章制度,保證公眾知情權(quán)、加強(qiáng)信息公布,建立公眾參與與監(jiān)督管理制度,建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度,用績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性,提高效率降低成本。

我相信,做到這些,我們污水污泥處理行業(yè)一定會(huì)在健康、良性循環(huán)的當(dāng)中達(dá)到良性的發(fā)展水平,得到持續(xù)的存活、發(fā)展。

【現(xiàn)場(chǎng)提問】

提問:上海水務(wù)市場(chǎng)機(jī)制如何考慮?

麥穗海:現(xiàn)在上海的污水處理廠有50多國(guó),有一個(gè)發(fā)展和起伏的過程。對(duì)郊區(qū)的污水處理廠,在這之前已經(jīng)開始了PPP模式的嘗試,以前叫BOT等等,實(shí)際上就是PPP的模式。市區(qū)的這些廠,因?yàn)榘l(fā)展得比較早,到后面速度就會(huì)慢下來,或者說標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)一步的提高。這樣的狀況下,要一下子上去,政策的配套方面可能一時(shí)跟不上,F(xiàn)在政府的想法,盡可能把這件事趕快的做成,這是他的第一個(gè)想法。做成之后,后面的PPP照樣可以做,做完再進(jìn)行后面TOT等,分階段,根據(jù)發(fā)展不同需求來做這件事的。