1.EPC+F的概念
EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價(jià)合同條件下，對(duì)其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設(shè)計(jì)工作，而且可能包括整個(gè)建設(shè)工程內(nèi)容的總體策劃以及整個(gè)建設(shè)工程實(shí)施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設(shè)備材料采購，而更多的是指專業(yè)設(shè)備、材料的采購；Construction應(yīng)譯為“建設(shè)”，其內(nèi)容包括施工、安裝、試測(cè)、技術(shù)培訓(xùn)等。F（Finance）是指融資。EPC+F即工程承包方為業(yè)主解決部分項(xiàng)目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動(dòng)項(xiàng)目。該模式是未來工程發(fā)展的一個(gè)極為重要的方向。
2.“EPC+F”的適用項(xiàng)目領(lǐng)域
目前EPC+F主要適用于由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。
政府投資項(xiàng)目，是指政府使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資、各類專項(xiàng)建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等進(jìn)行全部或部分投資的項(xiàng)目。政府投資的方式分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。如果政府通過財(cái)政直接投資或資本金的方式投資項(xiàng)目，則項(xiàng)目為政府直接投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位一般為政府有關(guān)部門、事業(yè)單位或?qū)ｉT設(shè)立的臨時(shí)指揮部等等。按照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)管理規(guī)定，上述項(xiàng)目單位可依法委托代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理。在此情況下，地方國企(含平臺(tái)公司)可以成為代建單位，并在實(shí)際上履行建設(shè)單位的職能。
需要注意的是，代建制在實(shí)操層面的推廣和應(yīng)用并未達(dá)到主管部門的預(yù)期，地方政府直接指定或委托地方國企(含平臺(tái)公司)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的情況屢見不鮮。
對(duì)于政府投資項(xiàng)目之外的其他項(xiàng)目，即應(yīng)屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。即便投資人是項(xiàng)目所在地的國企(含平臺(tái)公司)，項(xiàng)目性質(zhì)也是企業(yè)投資，地方國企(含平臺(tái)公司)為項(xiàng)目單位(同時(shí)也可以是項(xiàng)目業(yè)主和建設(shè)單位)。
3.“EPC+F”三大主體的關(guān)系
在“EPC+F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主體：地方國企、EPC承包商和合資公司。地方國企即前文所述項(xiàng)目建設(shè)單位，EPC承包商則是通過招標(biāo)程序取得特定項(xiàng)目承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。至于合資公司，通常由地方國企與EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)合資設(shè)立，其功能在于打通特定融資渠道，并賦予EPC承包商相應(yīng)的工程款結(jié)算保障。融資渠道因融資主體而異。對(duì)于“EPC+F”模式而言，政府方和地方國企通常需要借重EPC承包商的資金實(shí)力及融資能力，同時(shí)不能違反建筑法對(duì)于EPC合同的工程款結(jié)算要求。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)需要通過與地方國企共同設(shè)立合資公司，以雙方共同注入資本金的方式部分解決特定項(xiàng)目的EPC合同工程款支付難題及EPC承包商的合理關(guān)切。至于項(xiàng)目的其他資金需求，則需要通過其他融資渠道加以解決。為此，EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)和地方國企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若項(xiàng)目本身擁有政府付費(fèi)來源(基于前文所述的特許經(jīng)營或ABO)，當(dāng)然也可以用于項(xiàng)目融資之目的。
為實(shí)現(xiàn)上述融資安排，地方國企和合資公司之間存在一個(gè)身份轉(zhuǎn)換的問題。即合資公司需要成為項(xiàng)目建設(shè)單位，從地方國企承繼其與EPC承包商之間的EPC合同。這里可能涉及到的相關(guān)合規(guī)問題及解決方案，需要具體問題具體分析，此處不贅。
4.“EPC+F”涉及的四個(gè)問題
如前文所述，“ECP+F”模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的基本邏輯對(duì)該模式無疑也是適用的，該模式同樣需要回答以下四個(gè)問題：
Q:項(xiàng)目所需資金從哪里來?
A:暫定答案：EPC承包商(或其關(guān)聯(lián)單位)的股權(quán)出資、項(xiàng)目資產(chǎn)抵押或收益權(quán)質(zhì)押融資、第三方擔(dān)保(或其他增信方式)融資。
Q:資金如何使用?
A:暫定答案：通過合資公司啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，支付工程款及其它費(fèi)用。
Q:相關(guān)投資如何回收?
A:暫定答案：項(xiàng)目自身收益，以及必不可少的政府資金支持(政府履行出資義務(wù)——適用于政府投資項(xiàng)目、政府付費(fèi)——適用于特許經(jīng)營或ABO模式、政府回購項(xiàng)目資產(chǎn)或合資公司股權(quán))，具體資金來源及相關(guān)安排因項(xiàng)目而異。倘若完全沒有政府資金作為后盾，“EPC+F”模式的可行性存疑。
Q:如何在合法合規(guī) 的前提下解決以上三個(gè)問題?
A:在當(dāng)前的地方債管控政策環(huán)境之下，除履行對(duì)政府投資項(xiàng)目的出資義務(wù)之外，政府方對(duì)“EPC+F”模式的資金支持方式應(yīng)當(dāng)著重避免觸碰地方債管控紅線，這一點(diǎn)需要項(xiàng)目各方予以正視。
5. “EPC+F”涉及的優(yōu)缺點(diǎn)
優(yōu)點(diǎn)：
一是PPP領(lǐng)域自去年底進(jìn)入清理整頓階段以來，社會(huì)各界對(duì)PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。
二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴(yán)格的PPP推進(jìn)流程，“EPC+F”模式操作相對(duì)簡(jiǎn)單，更能滿足地方政府和施工方對(duì)實(shí)施效率及短期業(yè)績的要求。
三是地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實(shí)際問題。
缺點(diǎn)：
第一， 從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 承包商在 EPC+F的項(xiàng)目多地從建 設(shè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)可行性和工程建造可行性考慮， 傾向于掩蓋運(yùn)營期的收 益風(fēng)險(xiǎn)。
第二， 由于 EPC+F的商業(yè)模式也只完成了產(chǎn)業(yè)鏈的融資和工程建設(shè)環(huán)節(jié)，這一過程通常只需要 3-5 年時(shí)間，而沒有拓展到可持續(xù)盈利幾十年之久的后期運(yùn)營、 維護(hù)等高附加值環(huán)節(jié)。
EPC+F模式既具備EPC模式的基本特征，又在此基礎(chǔ)上衍生出了“融資”功能，通常是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主通過招標(biāo)等方式選定承包商，由該承包商直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，并由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向承包商支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式。以下是國內(nèi)EPC+F模式的幾個(gè)典型案例：
案例一 江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土地整治補(bǔ)充耕地項(xiàng)目(EPC+F)總承包工程
以2018年10月19日發(fā)布的江西省豐城市梅林鎮(zhèn)2018年土地整治補(bǔ)充耕地項(xiàng)目(EPC+F)總承包工程招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目的招標(biāo)公告中明確招標(biāo)人為豐城市梅林鎮(zhèn)政府，建設(shè)資金由中標(biāo)人進(jìn)行融資，同時(shí)，投資單位中標(biāo)后與豐城市人民政府另行簽訂投資協(xié)議,約定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。該項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制為當(dāng)新增水田面積經(jīng)相關(guān)部門驗(yàn)收合格且占整個(gè)土地整治開發(fā)面積大于等于80%時(shí)，確定項(xiàng)目投資回報(bào)率為1.46倍（即新增加耕地指標(biāo)入庫后，再向投資方支付投資成本和投資回報(bào)）。
案例二 張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項(xiàng)目
以2018年1月15日發(fā)布的張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項(xiàng)目投資人招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目招標(biāo)公告中明確張家口經(jīng)開建設(shè)投資有限公司經(jīng)張家口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)授權(quán)作為該項(xiàng)目的招標(biāo)人，投資模式為中標(biāo)單位與招標(biāo)人簽署《張家口市“未來之城”綜合開發(fā)項(xiàng)目投資建設(shè)合同》，中標(biāo)人作為該項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的整體策劃、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營。
案例三 景德鎮(zhèn)學(xué)院搬遷工程勘察設(shè)計(jì)采購施工總承包項(xiàng)目
以2018年7月16日發(fā)布的景德鎮(zhèn)學(xué)院搬遷工程勘察設(shè)計(jì)采購施工總承包招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目的招標(biāo)公告中明確招標(biāo)人（即業(yè)主方）為景德鎮(zhèn)陶陽置業(yè)有限公司，其控股股東為景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。承包商中標(biāo)后，直接與業(yè)主方簽署工程總承包合同。
案例四 麗水機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目配套工程設(shè)計(jì)、采購、施工總承包項(xiàng)目
以2018年7月24日發(fā)布的麗水機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目配套工程設(shè)計(jì)、采購、施工總承包招標(biāo)公告為例，該項(xiàng)目招標(biāo)公告明確的招標(biāo)人（即業(yè)主方）為麗水機(jī)場(chǎng)開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司，系麗水市交通投資發(fā)展有限公司的全資子公司。同時(shí)，招標(biāo)公告明確配套工程建設(shè)模式為延付EPC模式（即EPC+F模式），納入EPC投資主要為工程費(fèi)用和相關(guān)的工程建設(shè)其他費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、預(yù)備費(fèi)等約為12.59億元，征遷費(fèi)用、前期費(fèi)用、建設(shè)單位管理費(fèi)、建設(shè)期利息等不納入EPC投資。配套工程建設(shè)期4年，延付期8年，一年支付一次。延付資金比例最低為EPC投資的70%，延付利率最高為五年期貸款基準(zhǔn)利率上浮40%（建設(shè)期延付資金利率參照延付利率執(zhí)行）。
在上述案例中，雖然對(duì)外招標(biāo)形式上仍屬于正常的工程總承包招標(biāo)，但業(yè)主方通過設(shè)置延付期限的方式實(shí)現(xiàn)了由中標(biāo)人負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌集的目的，而建設(shè)期延付資金利率即相當(dāng)于支付承包商的資金占用成本。
從上述幾個(gè)典型案例來看，EPC+F模式在實(shí)踐中的具體操作形式呈現(xiàn)了非常多樣化的特點(diǎn)，從采購主體來看，既有以政府或職能部門作為采購主體的，也有以城投公司、地方國企作為采購主體的；從具體“F”模式來看，既有設(shè)立項(xiàng)目公司作為投融資主體的股權(quán)型融資，也有非股權(quán)型（包括工程款延付型）的融資模式；從承包商所承擔(dān)的融資范圍來看，既有僅承擔(dān)設(shè)計(jì)施工采購總承包工程價(jià)款范圍的融資責(zé)任的做法，也有將建設(shè)項(xiàng)目全部總投資（包括征地拆遷費(fèi)用、工程款以外的工程建設(shè)其他費(fèi)、建設(shè)期貸款利息等）全額納入融資范圍的做法。
