01
基本案情
某行政監(jiān)督部門(mén)例行執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，A國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司投資三億元的住宒小區(qū)項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式，但開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)均在A國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的會(huì)議室。行政監(jiān)督部門(mén)認(rèn)為該招標(biāo)違反《省公共資源交易監(jiān)督管理?xiàng)l例》中“列入公共資源招標(biāo)投標(biāo)目錄的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照分級(jí)管理的原則在公共資源交易中心進(jìn)行交易。接受監(jiān)督管理，禁止任何形式的場(chǎng)外交易”的規(guī)定，以未按規(guī)定進(jìn)場(chǎng)交易構(gòu)成規(guī)避招標(biāo)為名對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰，代理機(jī)構(gòu)不服，向法院提起訴訟。
案例分析
一
“場(chǎng)外交易”不等于“規(guī)避招標(biāo)”
“規(guī)避招標(biāo)”是招標(biāo)人以各種手段和方法，來(lái)達(dá)到逃避招標(biāo)的目的�！皥�(chǎng)外交易”是指應(yīng)進(jìn)入公共資源交易中心進(jìn)行交易，并接受監(jiān)督管理，但在場(chǎng)外進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的行為。兩者有相同之處，也有不同之分，法律法規(guī)規(guī)章對(duì)兩種違法行為分別規(guī)定了不同的罰則（摘選自湖北省谷城縣人民法院行政判決文書(shū)（2017）鄂0625行初14號(hào)）。結(jié)合本案例可以看出，A國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司并未將應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式“規(guī)避招標(biāo)”，在A國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的會(huì)議室進(jìn)行開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)活動(dòng)，構(gòu)成了“場(chǎng)外交易”行為。故行政監(jiān)督部門(mén)對(duì)A國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的行政處罰適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在代理權(quán)限范圍內(nèi)從事招標(biāo)活動(dòng)，所造成的法律后果由被代理人即招標(biāo)人承擔(dān)
按照責(zé)任法定原則，違法行為發(fā)生后應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的性質(zhì)、范圍、程序、期限、方式追究違法者的責(zé)任，即行政相對(duì)人存在違法行為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)，除在適用上述兩項(xiàng)法律法規(guī)的一般性規(guī)定外，還應(yīng)適用涉及違法行為的具體條款。
本案中，雖然法律法規(guī)規(guī)定了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)關(guān)于招標(biāo)人的規(guī)定，但并未規(guī)定同一違法行為，應(yīng)接受同樣的行政處罰�！拔催M(jìn)場(chǎng)交易”的責(zé)任主體是“招標(biāo)人”而不是“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”，因此在法律沒(méi)有明示代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)同等責(zé)任的情況下，行政監(jiān)督部門(mén)以適用“招標(biāo)人”的法律責(zé)任來(lái)處罰“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”屬適用法律錯(cuò)誤和處罰對(duì)象錯(cuò)誤。
同時(shí)必須指出，招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間在法律上是委托代理關(guān)系，因此，代理權(quán)是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代理活動(dòng)的基礎(chǔ)，代理權(quán)限范圍是代理機(jī)構(gòu)以被代理人名義進(jìn)行活動(dòng)的全部業(yè)務(wù)范圍。其法律意義在于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在代理權(quán)限范圍內(nèi)從事招標(biāo)活動(dòng)，所造成的法律后果由被代理人即招標(biāo)人承擔(dān)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在沒(méi)有代理權(quán)、超越代理權(quán)或代理權(quán)已終止的情況下都不是代理行為，其所造成的后果應(yīng)由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自行負(fù)責(zé)，給招標(biāo)人造成損失的，還應(yīng)對(duì)招標(biāo)人承擔(dān)賠償責(zé)任。
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)人委托的范圍內(nèi)辦理招標(biāo)事宜。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的法律地位決定了其既要遵守法律法規(guī)對(duì)招標(biāo)代理人的法律規(guī)定，也要遵守法律法規(guī)關(guān)于招標(biāo)人的規(guī)定。遵守法律法規(guī)關(guān)于招標(biāo)人的規(guī)定，主要包括法律法規(guī)關(guān)于對(duì)招標(biāo)人明確規(guī)定的行為，如招標(biāo)人不得透露標(biāo)底、依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在法律期限內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督管理部門(mén)提交有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)情況的書(shū)面報(bào)告等，但不包括法律責(zé)任規(guī)定中專(zhuān)屬于招標(biāo)人的法律責(zé)任條款。
啟示
招標(biāo)采購(gòu)中，招標(biāo)人是采購(gòu)活動(dòng)的責(zé)任主體，委托代理委托的是中介服務(wù)而不是法律責(zé)任，采購(gòu)活動(dòng)的合法合規(guī)性、采購(gòu)結(jié)果的好壞、采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的高低均與招標(biāo)人息息相關(guān)。招標(biāo)人仍應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)控管理，強(qiáng)化招標(biāo)人的主體責(zé)任。招標(biāo)代理作為委托代理人，不能以法律責(zé)任最終由招標(biāo)人買(mǎi)單而敷衍塞責(zé)，由此給招標(biāo)人造成損失的，招標(biāo)人有權(quán)要求賠償。
對(duì)于行政監(jiān)督部門(mén)而言，行政處罰不可以搞株連。對(duì)當(dāng)事人的行政處罰必須有明確的對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任條款，否則構(gòu)成違法。
