投資項(xiàng)目可行性研究邁入高質(zhì)量論證新階段
——解析《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告
編寫大綱》
中國國際工程咨詢有限公司李開孟 徐成彬
高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，高質(zhì)量的可行性研究是確保投資科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)。近日，國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)，點(diǎn)擊閱讀原文），正式發(fā)布《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫通用大綱（2023版）》和《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫參考大綱（2023版）》（簡稱《可研大綱》） ，這是繼《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》（簡稱《可研指南》），時(shí)隔二十年之后國家投資主管部門發(fā)布的關(guān)于規(guī)范投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫工作的新的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于我國新時(shí)代投資項(xiàng)目科學(xué)決策、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量投資具有里程碑意義，標(biāo)志著我國投資項(xiàng)目可行性研究工作將邁入高質(zhì)量論證的新階段。
一、《可研大綱》是投資項(xiàng)目可行性論證的重大飛躍
1.可行性研究伴隨改革開放納入了決策程序并逐步走向規(guī)范
可行性研究作為投資項(xiàng)目科學(xué)決策的一種專業(yè)工具，在世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等國際機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，20世紀(jì)80年代初隨著改革開放傳入我國，并成為項(xiàng)目投資決策的必經(jīng)程序。2002年1月，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于出版〈投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）〉的通知》（計(jì)辦投資〔2002〕15號(hào)），同意出版發(fā)行《可研指南》。《可研指南》系統(tǒng)總結(jié)了我國改革開放第一個(gè)20年可行性研究工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成為我國第一個(gè)在國家層次上用以指導(dǎo)投資項(xiàng)目可行性研究工作的規(guī)范性文本，標(biāo)志著投資項(xiàng)目可行性研究進(jìn)入規(guī)范化管理階段。
2.《可研大綱》融入了《可研指南》試用經(jīng)驗(yàn)并創(chuàng)新發(fā)展
中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）受原國家計(jì)委委托研究制定的《可研指南》，發(fā)布試用至今已有21年。20多年來，我國投融資體制和項(xiàng)目管理制度發(fā)生了深刻變化�！犊裳写缶V》的研究起草工作，系統(tǒng)總結(jié)了《可研指南》試用20年積累的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)了投融資體制改革和行政審批制度改革等要求，并立足新發(fā)展階段，采用開放研究方式，不斷創(chuàng)新發(fā)展。研究起草期間，國家發(fā)展改革委投資司多次召開座談會(huì)和研討會(huì)，廣泛征求中央部委、中央企業(yè)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)、咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)等單位的意見，并于2022年11月29日在國家發(fā)展改革委的官網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見，受到了國內(nèi)外廣泛關(guān)注，先后收到了有關(guān)單位正式提交的1000多條修改完善建議，通過專家集體討論和逐條消化吸收，遂成終稿。因此，《可研大綱》是集思廣益、群策群力的結(jié)果，是集體智慧的結(jié)晶。
3.《可研大綱》是引領(lǐng)投資項(xiàng)目高質(zhì)量決策的重要遵循
高質(zhì)量發(fā)展是我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本要求，同時(shí)也是我國投資項(xiàng)目可行性研究工作的核心價(jià)值導(dǎo)向。國家發(fā)展改革委本次正式印發(fā)的《可研大綱》，包括《政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制通用大綱（2023年版）》（簡稱《通用大綱》）和《企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制參考大綱（2023年版）》（簡稱《參考大綱》，不僅體現(xiàn)了最近20年投融資體制深化改革的重要成果，也體現(xiàn)了新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的理念要求，其推廣應(yīng)用將有利于全面提升我國投資項(xiàng)目可行性研究的整體水平，有利于發(fā)揮可行性研究對(duì)項(xiàng)目投資科學(xué)決策的關(guān)鍵支撐作用，在擴(kuò)大有效投資、推動(dòng)投資項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用。
二、《可研大綱》構(gòu)建了統(tǒng)一的可行性研究邏輯框架體系
(一)《可研大綱》要求可行性研究應(yīng)遵循“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”總體框架
《可研大綱》將境內(nèi)各行各業(yè)千差萬別的可行性研究內(nèi)容進(jìn)行歸納提煉，提出了以“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”為核心的可行性研究邏輯框架體系，即投資項(xiàng)目可行性研究應(yīng)圍繞建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點(diǎn)把握“七個(gè)維度”的研究內(nèi)容。其中，建設(shè)必要性應(yīng)從需求可靠性維度研究得出結(jié)論，方案可行性應(yīng)從要素保障性、工程可行性、運(yùn)營有效性、財(cái)務(wù)合理性和影響可持續(xù)性等五個(gè)維度進(jìn)行研究論證，風(fēng)險(xiǎn)可控性應(yīng)通過各類風(fēng)險(xiǎn)管控方案維度研究得出結(jié)論。
作為可行性研究報(bào)告的重要組成部分，“概述”主要綜述項(xiàng)目和項(xiàng)目單位概況、編制依據(jù)、主要結(jié)論和建議等內(nèi)容，便于報(bào)告閱讀者快速了解項(xiàng)目概貌，做出初步判斷；“研究結(jié)論和建議”主要?dú)w納提煉項(xiàng)目七個(gè)維度研究的結(jié)論，做出項(xiàng)目是否可行的綜合判斷，并對(duì)項(xiàng)目需要重點(diǎn)關(guān)注的問題提出建議；“附表、附圖和附件”是支撐可行性研究報(bào)告正文的重要依據(jù)和關(guān)鍵證明材料。
投資項(xiàng)目可行性研究的邏輯關(guān)系及報(bào)告主要內(nèi)容見下圖。
投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的基本框架
《可研大綱》是對(duì)可行性研究報(bào)告編寫內(nèi)容和深度的一般要求，不同行業(yè)或領(lǐng)域的可行性研究報(bào)告應(yīng)在“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”總體框架下，根據(jù)具體行業(yè)或領(lǐng)域及項(xiàng)目特點(diǎn)，合理設(shè)置篇章結(jié)構(gòu)。
(二)建設(shè)必要性體現(xiàn)宏觀、中觀和微觀的需求統(tǒng)一
任何投資項(xiàng)目的提出都有其特定的背景，不應(yīng)孤立地就項(xiàng)目論項(xiàng)目，從而割裂微觀投資項(xiàng)目與宏觀戰(zhàn)略、中觀層面的行業(yè)和區(qū)域發(fā)展需求之間的有機(jī)聯(lián)系。投資項(xiàng)目可行性研究必須基于戰(zhàn)略-規(guī)劃-計(jì)劃-項(xiàng)目的邏輯關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出問題、分析問題和解決問題。其中，戰(zhàn)略體現(xiàn)發(fā)展愿景，聚焦于“往哪里走”的方向性、根本性問題；規(guī)劃聚焦于“怎么走”的策略問題；計(jì)劃聚焦于“干什么、誰來干”的工作性問題，如年度固定資產(chǎn)投資計(jì)劃；投資項(xiàng)目聚焦于為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，在一定時(shí)間內(nèi)完成特定投資活動(dòng)。
項(xiàng)目建設(shè)必要性分析強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)需求、市場預(yù)測和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進(jìn)行調(diào)查分析，研究建設(shè)的理由，作為提出擬建項(xiàng)目近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)的需求總量及結(jié)構(gòu)，以及研究確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模的重要依據(jù)。
(三)方案可行性強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目多方案比選優(yōu)化
可行性研究的目的不僅需要滿足各種行政審批要求，更是通過系統(tǒng)化的多方案比選和優(yōu)化，提出項(xiàng)目是否可行的研究結(jié)論，并推薦最優(yōu)或合理方案。
1.選址和要素保障是項(xiàng)目建設(shè)的前提條件
項(xiàng)目選址或選線是比選和擇優(yōu)項(xiàng)目場址或線路方案的過程，應(yīng)體現(xiàn)堅(jiān)持國土空間“唯一性”要求，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件，并為提升項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等正向效果奠定基礎(chǔ)。
要素保障是項(xiàng)目方案可行性的基礎(chǔ)條件，是項(xiàng)目工程方案可行性研究的重要內(nèi)容。為了突出要素保障條件在項(xiàng)目方案優(yōu)化中的重要性，《可研大綱》將要素保障獨(dú)立出來，作為一個(gè)特定維度進(jìn)行專業(yè)論證。要素的及時(shí)匹配對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度影響較大，如果關(guān)鍵要素存在重大制約，則項(xiàng)目不可行。項(xiàng)目要素涉及范圍較廣，《可研大綱》主要聚焦項(xiàng)目建設(shè)所必備的土地、資源、環(huán)境等約束性要素指標(biāo)，要求項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)先行落實(shí)土地、岸線、航道、水資源、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排等要素保障條件，并從方案優(yōu)化的視角進(jìn)行指標(biāo)分析，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制在推進(jìn)要素資源配置的基礎(chǔ)性作用。
2.建設(shè)方案主要從固定資產(chǎn)形成的角度研究工程可行性
建設(shè)方案主要研究制定實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資目標(biāo)的工程技術(shù)路徑和實(shí)現(xiàn)方案，包括技術(shù)方案、設(shè)備方案和工程方案以及建設(shè)管理方案等。如果項(xiàng)目涉及土地征收或用海及海域征收，建設(shè)方案還應(yīng)提出征收補(bǔ)償（安置）方案。
近年來，我國投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型快速發(fā)展，推動(dòng)了投資建設(shè)組織方式創(chuàng)新，對(duì)項(xiàng)目周期全過程數(shù)字化應(yīng)用能力提出了更高要求，應(yīng)在項(xiàng)目建設(shè)方案優(yōu)化中予以體現(xiàn)�！犊裳写缶V》強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)化應(yīng)體現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，對(duì)于具備條件的項(xiàng)目，鼓勵(lì)推動(dòng)數(shù)字化設(shè)計(jì)-施工-運(yùn)維等模式創(chuàng)新，建立以數(shù)字化交付為目的的建設(shè)運(yùn)行新機(jī)制。
3.運(yùn)營方案通過有效運(yùn)營實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資產(chǎn)出和回報(bào)
《可研大綱》要求改變過去“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的做法，強(qiáng)調(diào)從經(jīng)營管理者的視角，分析項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出目標(biāo)，重視運(yùn)營方案的可行性研究。項(xiàng)目運(yùn)營方案一般包括運(yùn)營模式選擇、運(yùn)營組織方案、安全保障方案、績效管理方案等內(nèi)容。
對(duì)于產(chǎn)品生產(chǎn)類項(xiàng)目，可行性研究應(yīng)論證生產(chǎn)保障方案，明確項(xiàng)目所需主要原材料、燃料動(dòng)力等資源要求；對(duì)于提供運(yùn)營服務(wù)的項(xiàng)目，可行性研究應(yīng)論證運(yùn)營服務(wù)方案，明確項(xiàng)目提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及其變更要求，制定試運(yùn)營、運(yùn)營維護(hù)與修理、更新改造及追加投資、運(yùn)營服務(wù)計(jì)量等方案，并強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目運(yùn)營方案和建設(shè)方案的有效銜接，以體現(xiàn)項(xiàng)目周期資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。
4.投融資和財(cái)務(wù)方案強(qiáng)調(diào)從項(xiàng)目周期的視角評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出效率
《可研大綱》除了要求提高項(xiàng)目投資估算的準(zhǔn)確性，以及加強(qiáng)財(cái)務(wù)盈利能力、債務(wù)清償能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)性評(píng)價(jià)要求之外，更加突出項(xiàng)目融資方案研究，分析權(quán)益性融資和債務(wù)性融資的來源及結(jié)構(gòu)、融資方式和融資成本等情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性，并關(guān)注項(xiàng)目獲得綠色金融、綠色債券等金融支持的可能性。
近年來，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期被賦予盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資的特殊使命，成為推動(dòng)金融業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐�！犊裳写缶V》特別提出，對(duì)于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要求研究項(xiàng)目建成后采取基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式盤活存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資回收的路徑，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目-資產(chǎn)-資本-資金-投資的良性循環(huán)。
5. 項(xiàng)目影響效果評(píng)價(jià)突出體現(xiàn)綠色發(fā)展和以人民為中心的新發(fā)展理念
影響效果分析是從項(xiàng)目外部影響的角度，在項(xiàng)目方案研究的基礎(chǔ)上，預(yù)測和分析投資項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境、碳達(dá)峰碳中和等外部影響效果，從而判斷項(xiàng)目產(chǎn)生的外部正面效果、負(fù)面代價(jià)及可持續(xù)性，為項(xiàng)目建設(shè)方案的整體可行性提供判斷依據(jù)，并為進(jìn)一步開展風(fēng)險(xiǎn)可控性研究提供基礎(chǔ)。
《可研大綱》還提出，可行性研究應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要，重視開展安全影響效果論證，以便更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升供應(yīng)鏈韌性和安全水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和安全效益相統(tǒng)一。
(四)風(fēng)險(xiǎn)管控方案旨在確定項(xiàng)目可行的邊界及其轉(zhuǎn)換機(jī)制
風(fēng)險(xiǎn)可控性分析強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持底線思維，通過采用合理的評(píng)價(jià)方法和技術(shù)，識(shí)別項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，研究確定項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解措施，研究制定重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。
投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素涉及市場或社會(huì)需求、要素保障、建設(shè)運(yùn)營、融資和財(cái)務(wù)盈利性、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域，其中對(duì)于可能引發(fā)“鄰避”問題的重大項(xiàng)目，應(yīng)有針對(duì)性地開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作，論證相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控方案能否將項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)均降低到可接受的狀態(tài)，提出切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施方案。
三、《可研大綱》體現(xiàn)了五個(gè)方面的重大變革
與2002年發(fā)行出版的《可研指南》相比，國家發(fā)展改革委本次發(fā)布的《可研大綱》在發(fā)展理念、項(xiàng)目管理、內(nèi)容安排、編寫思路、影響范圍等方面均有顯著變化，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面的重大變革。
一是貫徹高質(zhì)量發(fā)展新理念。
2001年12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），極大地推動(dòng)了深化改革和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2002年發(fā)布的《可研指南》，順應(yīng)了進(jìn)入新世紀(jì)所體現(xiàn)的開放、競爭和經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)投資規(guī)�？焖贁U(kuò)張和加強(qiáng)可行性研究工作的客觀需要。2023年發(fā)布的《可研大綱》，則立足新發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，關(guān)注綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、國家安全、風(fēng)險(xiǎn)管理等理念以及投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等要求，并充分汲取聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），世界銀行有關(guān)環(huán)境社會(huì)影響評(píng)價(jià)（ESIA）分析框架，以及環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）等理念，補(bǔ)充完善可行性研究相關(guān)內(nèi)容，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
二是適應(yīng)投融資體制改革新要求。
《可研指南》誕生于傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批制度條件下，對(duì)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的內(nèi)容和格式提出了適應(yīng)當(dāng)時(shí)制度環(huán)境的規(guī)范性要求。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了投資項(xiàng)目“審批、核準(zhǔn)和備案”分類管理要求，2016年和2019年國務(wù)院先后發(fā)布關(guān)于政府投資審批和企業(yè)投資核準(zhǔn)備案管理?xiàng)l例。《可研大綱》充分考慮了投融資體制深化改革的新情況，堅(jiān)持政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理，明確不同投資主體編寫項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的特殊要求。例如，在政府投資項(xiàng)目債務(wù)清償能力分析中，要求關(guān)注項(xiàng)目是否增加當(dāng)?shù)卣?cái)政支出負(fù)擔(dān)、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況。
三是采用“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”結(jié)構(gòu)化分析框架。
2002年發(fā)布的《可研指南》，對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容深度的規(guī)范要求，更多地體現(xiàn)了工業(yè)項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。新發(fā)布的《可研大綱》通過“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”結(jié)構(gòu)化分析框架，形成了可行性研究報(bào)告編寫的基本邏輯框架，區(qū)分了政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的差異化需要，但并沒有對(duì)可行性研究報(bào)告的具體章節(jié)安排進(jìn)行簡單劃一的硬性約束規(guī)定，這將有利于推動(dòng)可行性研究工作從重視格式化文本的報(bào)告編寫到重視專業(yè)性論證的內(nèi)容轉(zhuǎn)變。
四是重視可行性研究系統(tǒng)化方案優(yōu)化。
可行性研究是對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)性論證的專業(yè)工作�！犊裳写缶V》強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目的可行性研究工作應(yīng)超越部門利益，堅(jiān)持獨(dú)立、客觀的專業(yè)化要求，將各類專項(xiàng)評(píng)價(jià)納入可行性研究體系進(jìn)行統(tǒng)籌論證，從戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、財(cái)務(wù)、商業(yè)和管理等層面進(jìn)行多目標(biāo)分析，通過多方案比選和優(yōu)化，論證項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險(xiǎn)可控性。例如項(xiàng)目建設(shè)背景需要說明項(xiàng)目用地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等投資管理手續(xù)辦理情況；項(xiàng)目影響效果的評(píng)價(jià)，要求與節(jié)能評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等專項(xiàng)評(píng)價(jià)的結(jié)果相銜接。
五是立足前期研究指引項(xiàng)目全生命周期專業(yè)化管理。
投資決策是項(xiàng)目全生命周期的起點(diǎn)，投資決策正確與否，對(duì)項(xiàng)目成敗有著直接的決定性影響�！犊裳写缶V》突破傳統(tǒng)的“工程建設(shè)可行性研究”的視野范疇，強(qiáng)調(diào)從投資-建設(shè)-運(yùn)營一體化的視角，統(tǒng)籌項(xiàng)目的需求、要素、影響和風(fēng)險(xiǎn)，將可行性研究報(bào)告作為項(xiàng)目投資主體內(nèi)部決策、政府審批和核準(zhǔn)及備案、銀行審貸、投資合作、工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收，以及項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等工作的基本依據(jù)，為全過程工程咨詢提供指引，為項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控奠定基礎(chǔ)。
四、明確政府投資和企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究分類管理的具體要求
項(xiàng)目投資是資源配置的基本形式，可行性研究應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發(fā)揮政府的作用。在“三大目標(biāo)、七個(gè)維度”的基本框架下，根據(jù)投資項(xiàng)目分類管理要求，本次發(fā)布的《可研大綱》以《通用大綱》和《參考大綱》的形式，分別明確了政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫的不同要求。
(一)投資價(jià)值理念：公共利益與商業(yè)價(jià)值
根據(jù)《政府投資條例》，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主。因此政府投資項(xiàng)目追求公共利益最大化，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，兼顧效率，其可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。對(duì)于政府直接投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，不必評(píng)價(jià)其盈利能力，主要開展項(xiàng)目全生命周期資金平衡分析，提出確保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的措施方案。
企業(yè)投資項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)主要遵循市場機(jī)制，其可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)性和商業(yè)價(jià)值。一是強(qiáng)調(diào)從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略角度，論述企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)擬建項(xiàng)目的戰(zhàn)略訴求和擬建項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要性和緊迫性；二是從維護(hù)公司股東合法權(quán)益和追求股東價(jià)值最大化的角度，要求項(xiàng)目融資方案的選擇要結(jié)合企業(yè)自身及其股東出資能力，分析項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金來源及結(jié)構(gòu)、融資成本以及資金到位風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性；三是從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌乳_展財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌考慮企業(yè)整體財(cái)務(wù)狀況、信用條件及綜合融資能力等因素，分析投資項(xiàng)目對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的影響。
(二)可研報(bào)告目的：行政審批與內(nèi)部決策
投資決策是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)性工作，可行性研究為項(xiàng)目決策提供專業(yè)性方法、分析模式和科學(xué)依據(jù)，以避免項(xiàng)目決策的盲目性。無論是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，都要重視和發(fā)揮可行性研究在項(xiàng)目科學(xué)決策中的基礎(chǔ)性作用。
2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，正式提出了投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案的審查管理要求，相關(guān)制度一直延續(xù)至今。政府投資項(xiàng)目要實(shí)行審批制，由政府投資主管部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)視項(xiàng)目性質(zhì)分別實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，不再需要政府投資主管部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告主要用于企業(yè)內(nèi)部決策、銀行貸款審查和項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告（或項(xiàng)目申請(qǐng)書）編寫的參考依據(jù)，可行性研究報(bào)告建議的項(xiàng)目方案是指導(dǎo)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)準(zhǔn)備、服務(wù)和設(shè)備采購、投融資和運(yùn)營管理的主要依據(jù)和行動(dòng)指南。
(三)可研報(bào)告內(nèi)容體現(xiàn)明顯差異
國家發(fā)展改革委本次發(fā)布的《可研大綱》，以政府投資項(xiàng)目《通用大綱》和企業(yè)投資項(xiàng)目《參考大綱》的形式呈現(xiàn)。兩個(gè)大綱在保持各類項(xiàng)目可行性研究的通用性要求的前提下，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告特定內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)明顯差異。
一是項(xiàng)目需求方案的差異。
政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資重大項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告均應(yīng)重視宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃分析。對(duì)于關(guān)系企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的重大項(xiàng)目，可行性研究應(yīng)開展企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求分析，為項(xiàng)目建設(shè)的必要性提供企業(yè)戰(zhàn)略需求層面的判斷依據(jù)。從微觀層面上，政府投資項(xiàng)目的產(chǎn)出，應(yīng)主要滿足社會(huì)公共需求，可行性研究報(bào)告應(yīng)進(jìn)行社會(huì)需求研究，通過對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會(huì)容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量等進(jìn)行調(diào)查分析，為確定項(xiàng)目的目標(biāo)受益群體、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)品（服務(wù)）方案提供依據(jù)；企業(yè)投資項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)出，應(yīng)以滿足市場需求為導(dǎo)向，可行性研究報(bào)告應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域及行業(yè)發(fā)展、企業(yè)戰(zhàn)略需求等研究的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目產(chǎn)出物市場需求的角度研究項(xiàng)目建設(shè)的必要性。
二是項(xiàng)目建設(shè)方案的差異。
企業(yè)投資項(xiàng)目既可能是運(yùn)營服務(wù)類項(xiàng)目，也可能是完全用于滿足市場化需求的產(chǎn)品生產(chǎn)類項(xiàng)目，其技術(shù)方案一般需要詳細(xì)描述生產(chǎn)方法、生產(chǎn)工藝技術(shù)和流程，論證項(xiàng)目技術(shù)的適用性、成熟性、可靠性和先進(jìn)性。對(duì)于項(xiàng)目涉及的重大技術(shù)問題，還應(yīng)闡述需要開展的專題論證。此外，企業(yè)投資還會(huì)涉及資源開發(fā)類項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告應(yīng)研究制定資源開發(fā)和綜合利用方案，評(píng)價(jià)資源利用效率。
三是項(xiàng)目運(yùn)營方案的差異。
政府投資和企業(yè)投資項(xiàng)目的運(yùn)營方案，都要重視研究運(yùn)營模式的選擇和創(chuàng)新方案。政府投資項(xiàng)目要評(píng)價(jià)市場化運(yùn)營的可行性和利益相關(guān)方的可接受性；企業(yè)投資項(xiàng)目一般需要詳細(xì)論證生產(chǎn)運(yùn)營方案，研究資源的供應(yīng)方案、采購方案和運(yùn)輸方案等。對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)、專有品牌或原材料供應(yīng)來源于境外的企業(yè)投資項(xiàng)目，要充分考慮供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，防止被“卡脖子”。政府投資項(xiàng)目必須注重績效管理，強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，可行性研究報(bào)告需要研究制定項(xiàng)目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理初步方案。
四是項(xiàng)目投融資和財(cái)務(wù)方案的差異。
《政府投資條例》明確要求，政府投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。因此，政府投資項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)投資項(xiàng)目通常以盈利性為主要目標(biāo)，其可行性研究的投融資和財(cái)務(wù)分析應(yīng)聚焦項(xiàng)目投資收益研究、市場風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等內(nèi)容。
(四)與可行性研究其他成果的銜接
政府投資項(xiàng)目按照資金性質(zhì)，分為政府直接投資項(xiàng)目和資本金注入項(xiàng)目，其可行性研究成果表現(xiàn)形式，包括政府投資項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、可行性研究報(bào)告的咨詢?cè)u(píng)估報(bào)告等。《可研大綱》明確了政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告與建議書的關(guān)系，重申建議書重在論述項(xiàng)目建設(shè)的必要性，建議書編寫可參考政府投資項(xiàng)目可行性研究《通用大綱》的要求，并對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以適當(dāng)簡化。
企業(yè)投資項(xiàng)目由企業(yè)自行決策，政府僅對(duì)少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)審查，企業(yè)須按照核準(zhǔn)制管理的相關(guān)規(guī)定，向項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書。為規(guī)范項(xiàng)目申請(qǐng)書（項(xiàng)目申報(bào)報(bào)告）的編寫，國家發(fā)展改革委于2007年發(fā)布《項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告通用文本》，并于2017年進(jìn)行了修訂完善。企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告為企業(yè)投資決策提供依據(jù)，也為項(xiàng)目申請(qǐng)書的編寫提供重要支撐，其可行性研究報(bào)告成果可以轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目申請(qǐng)書的相關(guān)內(nèi)容。
五、《可研大綱》強(qiáng)調(diào)可行性研究適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求
《可研大綱》從推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的角度，特別強(qiáng)調(diào)了要素保障、數(shù)字化方案、績效管理方案、可融資性評(píng)價(jià)、REITs盤活存量資產(chǎn)分析、碳達(dá)峰碳中和分析等體現(xiàn)新發(fā)展理念要求的可行性研究內(nèi)容，為提升可行性研究能力、彌補(bǔ)專業(yè)知識(shí)短板、完善投資項(xiàng)目報(bào)告內(nèi)容提出了新要求。
(一)要素保障分析
《可研大綱》堅(jiān)持項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金和要素跟著項(xiàng)目走的原則，強(qiáng)化可行性研究必須為項(xiàng)目落地提供實(shí)施方案，必須對(duì)影響項(xiàng)目落地的要素保障進(jìn)行全面系統(tǒng)深入分析，提出解決要素制約瓶頸的措施方案，重點(diǎn)關(guān)注土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求及保障能力等。
土地是財(cái)富之母，土地要素保障主要分析擬建項(xiàng)目相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)等土地要素保障條件。資源環(huán)境承載力是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，資源環(huán)境要素保障主要分析擬建項(xiàng)目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排控制指標(biāo)等，說明是否存在環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境制約因素。可行性研究報(bào)告應(yīng)結(jié)合空間規(guī)劃、國土資源、生態(tài)環(huán)保等部門的具體要求，提出切實(shí)可行的要素保障實(shí)施方案。
(二)數(shù)字化方案
投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是依托新一代數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)投資決策、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、資產(chǎn)交付、運(yùn)營維護(hù)等投資建設(shè)全過程、全要素向數(shù)字化、在線化、智能化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)帶動(dòng)項(xiàng)目全生命周期業(yè)務(wù)模式、管理模式、合作模式的優(yōu)化、重構(gòu)與升級(jí)。
對(duì)于具備條件的投資項(xiàng)目，可行性研究應(yīng)提出擬建項(xiàng)目的數(shù)字化應(yīng)用方案，包括技術(shù)、設(shè)備、工程、建設(shè)管理和運(yùn)維、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障等數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施方案，提出以數(shù)字化交付為目的，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)-施工-運(yùn)維全過程數(shù)字化應(yīng)用方案。
(三)績效管理方案
績效是效率概念的延伸，即政府獲得的有效公共服務(wù)與公共支出之比�？冃Ь哂腥齻�(gè)特征：一是績效指向結(jié)果，即引導(dǎo)提供有效公共服務(wù)；二是績效應(yīng)為財(cái)政預(yù)算撥款提供依據(jù)；三是績效是評(píng)價(jià)出來的，具有一定主觀性。
《通用大綱》要求政府投資項(xiàng)目研究制定項(xiàng)目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，提出項(xiàng)目主要投入、產(chǎn)出效率，直接效果，外部影響和可持續(xù)性等管理方案。按照公共支出績效評(píng)價(jià)的基本邏輯，投入是指政府投資項(xiàng)目資金注入，“投入”需要評(píng)價(jià)其“適當(dāng)性”；產(chǎn)出是政府投資項(xiàng)目形成的基礎(chǔ)設(shè)施或提供的公共服務(wù)，項(xiàng)目的“產(chǎn)出”需要從投入和產(chǎn)出的比較角度，評(píng)價(jià)其“效率”；效果是指項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目投資方或其股東所產(chǎn)生的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)（財(cái)務(wù)層面）、市場和管理等直接效果；影響是從宏觀層面對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)；可持續(xù)性是項(xiàng)目持續(xù)實(shí)施所需要的內(nèi)部和外部條件。政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際需要，從適當(dāng)性、效率、效果、影響和可持續(xù)性等角度提出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)和管理機(jī)制初步方案建議。
(四)項(xiàng)目可融資性評(píng)價(jià)
《可研大綱》對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目，跳出了傳統(tǒng)的投資估算、資金籌措和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的邏輯次序，要求在投資估算的基礎(chǔ)上，先行開展項(xiàng)目自身的盈利能力分析，評(píng)價(jià)項(xiàng)目可融資性，在此基礎(chǔ)上確定項(xiàng)目的融資方案。
項(xiàng)目可融資性評(píng)價(jià)方法取決于項(xiàng)目性質(zhì)。對(duì)于政府直接投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)開展項(xiàng)目全生命周期的資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施及財(cái)務(wù)可持續(xù)性的實(shí)施方案；對(duì)于政府資本金注入項(xiàng)目，應(yīng)計(jì)算項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、投資回收期等指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的盈利能力；營業(yè)收入不足以覆蓋項(xiàng)目成本費(fèi)用的項(xiàng)目，應(yīng)提出政府支持方案，包括財(cái)政補(bǔ)貼支持及非財(cái)政性支持方案。對(duì)于綜合性開發(fā)項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告應(yīng)分析項(xiàng)目的服務(wù)能力和潛在綜合收益，評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用市場化機(jī)制的可行性和利益相關(guān)方的可接受性。
(五)REITs盤活存量資產(chǎn)分析
基礎(chǔ)設(shè)施REITs是將流動(dòng)性較低、單筆交易規(guī)模較大的不動(dòng)產(chǎn)，通過證券化的方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)上市，募集資金交由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs政策出臺(tái)3年以來，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目范圍不斷拓展，發(fā)行條件和程序日漸明晰。截至2023年3月底已有27單產(chǎn)品在滬深證券交易所成功上市，體現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資主體通過公募REITs實(shí)現(xiàn)投資退出的現(xiàn)實(shí)可行性�！犊裳写缶V》提出在可行性研究階段對(duì)具有潛在上市條件的項(xiàng)目開展REITs盤活存量資產(chǎn)分析，以終為始，旨在倒逼有關(guān)各方在項(xiàng)目前期研究階段重視投資管理合規(guī)性、運(yùn)營收益穩(wěn)定性等內(nèi)容。
基礎(chǔ)設(shè)施REITs鼓勵(lì)將回收資金以資本金形式投資于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板或新基建項(xiàng)目，以存量帶增量、以融資促投資，有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成項(xiàng)目周期良性循環(huán)，將有效彌補(bǔ)新建項(xiàng)目的資本金缺口，或者顯著改善新建項(xiàng)目的資本金融資能力，為創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式奠定了良好的信用基礎(chǔ)。
(六)碳達(dá)峰碳中和分析
實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是我國統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。投資項(xiàng)目特別是高耗能、高碳排放的投資建設(shè)項(xiàng)目是增加溫室氣體排放的重要源頭�！犊裳写缶V》提出，對(duì)于高耗能、高排放項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告在項(xiàng)目能源資源利用分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測并核算項(xiàng)目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度，提出項(xiàng)目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項(xiàng)目對(duì)所在地區(qū)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響。這是從源頭上嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)、提升能源利用效率，積極發(fā)展非化石能源、推動(dòng)低碳技術(shù)實(shí)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，主動(dòng)減少溫室氣體排放的積極措施，是助推實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。
計(jì)算項(xiàng)目溫室氣體排放量和減排量是在項(xiàng)目可行性研究階段進(jìn)行碳達(dá)峰碳中和分析的難點(diǎn)。碳達(dá)峰碳中和分析應(yīng)通過對(duì)比采取碳減排措施前后的強(qiáng)度指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營對(duì)項(xiàng)目所在地碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)（如萬元GDP碳排放強(qiáng)度）的影響。必要時(shí)，還應(yīng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營對(duì)行業(yè)碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)（如單位產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度）的影響，并分析項(xiàng)目全生命周期的減碳效果
