上海作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿，在PPP最主要的形式——基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)方面的實(shí)踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。其所積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)各地正在如火如荼地推進(jìn)PPP，無(wú)疑有著重要的借鑒意義。
回顧
回溯歷史，上海城市建設(shè)管理領(lǐng)域PPP始于上世紀(jì)90年代，大致可分為三個(gè)階段：
起步探索階段（上世紀(jì)90年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專(zhuān)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內(nèi)環(huán)線(xiàn)高架道路、南北高架道路的專(zhuān)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實(shí)業(yè)集團(tuán)。
此階段上海PPP的特點(diǎn)為：首先，以TOT模式（移交——經(jīng)營(yíng)——移交）為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權(quán)，即政府或政府授權(quán)部門(mén)直接與投資者簽訂特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同；第三，一個(gè)項(xiàng)目一部政府規(guī)章，針對(duì)不同的PPP項(xiàng)目，上海市政府陸續(xù)出臺(tái)了《上海市延安東路隧道專(zhuān)營(yíng)管理辦法》（1994年）等10項(xiàng)件專(zhuān)營(yíng)管理辦法。
快速推進(jìn)階段（上世紀(jì)90年代末至2010年）
此階段上海PPP的特點(diǎn)是：第一，以BOT模式（建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓?zhuān)橹�；第二，采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇社會(huì)資本；第三，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，如出臺(tái)了《關(guān)于加快高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見(jiàn)》，從財(cái)稅政策、用地政策、收益機(jī)制保障等方面對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目予以支持。
轉(zhuǎn)型升級(jí)探索階段（2011年至今）
上海市于2005年起開(kāi)始研究地方性制度規(guī)范，制定的《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》于2010年底公布，以期促進(jìn)上海PPP模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和降低運(yùn)營(yíng)成本。但受地方政府融資平臺(tái)政策影響，這個(gè)階段的PPP項(xiàng)目較少。
總體來(lái)看，上海市20多年在PPP方面的探索實(shí)踐，取得了較好的成績(jī)。一方面，通過(guò)創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，明顯加快了城市建設(shè)進(jìn)程。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務(wù)、環(huán)境等領(lǐng)域通過(guò)實(shí)施PPP模式引進(jìn)社會(huì)資金達(dá)500億元。
另一方面，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)力量，降低了運(yùn)營(yíng)成本，明顯提升了公共服務(wù)的能力和水平。PPP還催生了一批專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)主體，提升了相關(guān)行業(yè)的管理水平。如上海市竹園第一污水處理廠(chǎng)2011年以來(lái)各項(xiàng)出水指標(biāo)優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)3年獲得上海市污染物超量削減補(bǔ)貼等。
問(wèn)題
盡管成績(jī)斐然，但上海20多年P(guān)PP實(shí)踐中，也暴露出許多問(wèn)題，值得關(guān)注。
第一，出現(xiàn)了部分PPP項(xiàng)目提前終止的情況。分析原因，主要有兩個(gè)，其一，技術(shù)不成熟、運(yùn)營(yíng)不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目終止；其二，則是因國(guó)家政策變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目終止。筆者認(rèn)為，對(duì)于第二種情況，實(shí)際上是國(guó)家政策法規(guī)的改變，地方政府單方違約，對(duì)PPP的發(fā)展造成了負(fù)面影響。
第二，在部分PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，存在政府、企業(yè)違約的問(wèn)題。其中，政府違約主要表現(xiàn)為政府部門(mén)不能及時(shí)按照協(xié)議給予補(bǔ)貼、兌現(xiàn)承諾等。造成政府違約的主要原因在于價(jià)格調(diào)整機(jī)制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經(jīng)營(yíng)）協(xié)議一般采用“初始價(jià)格+物價(jià)指數(shù)變動(dòng)”的調(diào)價(jià)方式，實(shí)際操作中受聽(tīng)證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約，政府部門(mén)有時(shí)難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在，項(xiàng)目的設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建設(shè)工期滯后、建設(shè)費(fèi)超概算等方面。筆者認(rèn)為，政企雙方出現(xiàn)違約的根本原因在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，且缺乏合理的爭(zhēng)端解決機(jī)制。例如，過(guò)去簽訂的部分PPP合同中，爭(zhēng)端解決機(jī)制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對(duì)協(xié)商不成的分歧，則缺少有效解決的途徑和措施。
第三，PPP工作機(jī)制有待理順。具體分析看：首先，高效的PPP推進(jìn)機(jī)制應(yīng)是行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)招商簽約、綜合部門(mén)高效協(xié)調(diào)支撐履約、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供有效咨詢(xún)方案，但上海在PPP領(lǐng)域起步較早，這些工作機(jī)制還未完全建立；其次，成本規(guī)制與監(jiān)審制度尚未完全建立，對(duì)企業(yè)的人員工資、原材料、產(chǎn)品質(zhì)量（服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）等缺少具體控制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致定價(jià)和調(diào)價(jià)缺少客觀依據(jù)；再次，成本變動(dòng)與價(jià)格收費(fèi)調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)貼缺乏有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增加了社會(huì)資本投資收益的不確定性；最后，尚未形成監(jiān)管合力，目前PPP項(xiàng)目仍以政府監(jiān)管為主，政府外部專(zhuān)業(yè)監(jiān)管力量較為薄弱，公眾參與監(jiān)管缺乏有效機(jī)制，而且監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還不健全，已有的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有些也未得到嚴(yán)格實(shí)施。
第四，項(xiàng)目關(guān)鍵信息不全面。一是項(xiàng)目關(guān)鍵信息獲取難，如涉及到PPP項(xiàng)目投資的財(cái)政收入、政府負(fù)債、土地收入、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場(chǎng)監(jiān)管等，分散在政府各有關(guān)部門(mén)，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)、招商機(jī)構(gòu)往往難以掌握全部信息，投資人和金融機(jī)構(gòu)更難獲得這些信息；二是項(xiàng)目信息披露不及時(shí)，如政府在提供存量債務(wù)、人員處置、定價(jià)壓力等信息，往往是滯后的，這對(duì)整個(gè)項(xiàng)目咨詢(xún)方案的設(shè)計(jì)造成了較大影響；地方政府信用評(píng)級(jí)信息缺乏，這導(dǎo)致社會(huì)資本在投資決策時(shí)，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏必要的投資依據(jù)。
第五，專(zhuān)業(yè)中介未得到有效利用。部分PPP合同事先沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入推敲和完善，甚至個(gè)別合同只有幾頁(yè)紙，給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性工作，項(xiàng)目是否實(shí)施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲手段，不利于推動(dòng)有關(guān)企業(yè)持續(xù)改善績(jī)效、優(yōu)勝劣汰。
第六，存量設(shè)施實(shí)施PPP障礙較多。目前，上�；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量存量資產(chǎn)，這其中有不少設(shè)施具備PPP可行性，但實(shí)際操作中存在三重障礙：一是在觀念認(rèn)識(shí)方面，相關(guān)部門(mén)習(xí)慣于由政府平臺(tái)推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，認(rèn)為與融資平臺(tái)合作協(xié)調(diào)起來(lái)相對(duì)容易、有利于保障項(xiàng)目安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，還有的認(rèn)為過(guò)去有些民營(yíng)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施留下的麻煩至今還未解決，目前項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)“不差錢(qián)”，沒(méi)有必要再搞存量設(shè)施PPP；二是在人員處置方面，存量項(xiàng)目一般冗員較多，如果全部實(shí)行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場(chǎng)，有些項(xiàng)目可能難以讓社會(huì)投資者接受；三是存量項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，其交易價(jià)格確定的依據(jù)缺乏。
反思
通過(guò)對(duì)上海20多年P(guān)PP的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題的梳理分析，筆者認(rèn)為PPP成功實(shí)施離不開(kāi)以下六大關(guān)鍵要素：
——離不開(kāi)運(yùn)作有效的實(shí)施機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)既是項(xiàng)目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時(shí)還是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管者。為此，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做到：第一，要審慎發(fā)包，發(fā)包前應(yīng)充分論證、精心制定實(shí)施方案，為社會(huì)資本預(yù)留創(chuàng)新空間；第二，要有效監(jiān)管，項(xiàng)目發(fā)包后，政府部門(mén)要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和處置；第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。
——離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)合格的經(jīng)營(yíng)者。專(zhuān)業(yè)合格的經(jīng)營(yíng)者是保障特許項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。對(duì)社會(huì)資本及企業(yè)的選擇應(yīng)關(guān)注幾點(diǎn)：第一，需要專(zhuān)業(yè)服務(wù)供應(yīng)商，即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽(yù)度高、專(zhuān)業(yè)服務(wù)業(yè)績(jī)良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等；第二，需要長(zhǎng)期投資者，不同于一般
競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，PPP項(xiàng)目投資方應(yīng)主要是長(zhǎng)期資本持有人（如銀行長(zhǎng)期貸款、社保資金、保險(xiǎn)資金、財(cái)富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低。
——離不開(kāi)必要的激勵(lì)約束機(jī)制。企業(yè)通過(guò)PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(bào)（根據(jù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效，國(guó)外PPP投資項(xiàng)目的回報(bào)率一般高干銀行長(zhǎng)期貸款利率1個(gè)百分點(diǎn)左右）。同時(shí)，要建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)施機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，對(duì)于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。
——離不開(kāi)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般都比較長(zhǎng)，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等則由政府承擔(dān)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭(zhēng)議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭(zhēng)議的具體方式（聽(tīng)證、仲裁、訴訟等），以促進(jìn)PPP項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)行。
——離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財(cái)務(wù)等多方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，需要發(fā)揮PPP咨詢(xún)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)中介的作用。具體包括：首先，需要專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目是否適合PPP模式、實(shí)施PPP模式的財(cái)力基礎(chǔ)等進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項(xiàng)目做成PPP項(xiàng)目；其次，需要中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資回報(bào)、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計(jì)，有利于政府找到合適社會(huì)資本；最后，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問(wèn)，包括在項(xiàng)目的招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序規(guī)范。
——離不開(kāi)完善的政策法規(guī)保障。PPP的有效持續(xù)運(yùn)作，有賴(lài)于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，以保障相關(guān)方誠(chéng)信履約。
來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)
